Como se posiciona Portugal na diversidade dos regimes de cidadania no mundo?

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Como se posiciona Portugal na diversidade dos regimes de cidadania no mundo?

Texto adaptado do capítulo 1.1. de Oliveira et al. (2017), Acesso à Nacionalidade Portuguesa: 10 anos da Lei em números
 

O grau de restritividade das políticas de cidadania e dos contextos legais assume-se como um obstáculo fundamental na evolução das concessões de nacionalidade de um país. Globalmente a literatura tem realçado que se observam importantes diferenças nas opções de políticas de cidadania em função das características e história do próprio país. Tipicamente o contexto norte-americano (Estados Unidos da América e Canadá), povoado desde sempre por gerações de imigrantes, tem privilegiado o principio do ius soli, no qual o nascimento no território dá acesso automático à nacionalidade pela segunda geração e assume-se a naturalização como um patamar importante do processo de integração dos imigrantes. Por sua vez no contexto europeu – bastante mais complexo pela variedade de características dos países, respetiva antiguidade de cada Estado nação, e diversidade de experiências migratórias e passados coloniais – a aquisição de nacionalidade foi durante muito tempo marcada pela transmissão por descendência (ius sanguinis) de uma geração para outra, e por isso tendeu a ser um contexto menos acessível para os imigrantes adquirirem a nacionalidade (Dronkers e Vink, 2012: 392-393).

A criação de indicadores e índices de políticas de cidadania tem permitido a inúmeros investigadores medir e comparar políticas de diferentes países e os seus impactos na aquisição de nacionalidade pelos imigrantes (Huddleston, 2013: 1). Vários estudos internacionais têm procurado extrair os determinantes e os impactos das opções políticas subjacentes aos enquadramentos legais para o acesso à nacionalidade, comparando diferentes países.

Para tornar mais evidentes estes contrastes entre países quanto às suas políticas de nacionalidade e de que forma os enquadramentos legais induzem a oportunidades ou bloqueios para a aquisição de nacionalidade, recorreu-se aos indicadores de leis da nacionalidade (CITLAW), produzidos pelo Observatório da União Europeia sobre Democracia e Cidadania (EUDO CITIZENSHIP). Com estes indicadores é sistematizada informação relativa aos graus de inclusão e de escolha individual dos imigrantes em função dessas leis, permitindo comparações entre diferentes países e em momentos distintos (Tjaden, 2010). O procedimento adotado para converter a informação qualitativa em 45 indicadores quantitativos passou pela atribuição de valores próximos de 1 a todas as disposições que resultem numa prática mais inclusiva ou liberal e, por contraste, de valores nulos ou residuais (próximos a 0) a todas a disposições de sentido contrário (Jeffers, Honohan e Bauböck, 2012). Assim, nestes indicadores resulta, pois, que a valoração 1 indica que as regras legais e os procedimentos inerentes são relativamente inclusivos ou permitem mais escolhas para aceder à nacionalidade; enquanto a valoração 0 ou próxima desse valor indica mais exclusão e falta de liberdade de escolha dos indivíduos poderem obter a nacionalidade do país.

Recusando-se simplificar abusivamente uma realidade complexa, este sistema não produz um índice compósito final, unidimensional, mas sim – após uma etapa intermédia de agregação – seis indicadores gerais, ou índices, que sistematizam informação em áreas-chave, sendo cada uma destas concebida como uma dimensão autónoma. Destacam-se aqui os resultados de quatro desses índices projetados em mapa: o ius sanguinis (princípio de acesso à nacionalidade com base na linhagem), o ius soli (princípio de acesso à nacionalidade com base no local de nascimento), a naturalização comum (com base sobretudo na residência, o que leva a que este princípio de acesso à nacionalidade seja por vezes referido como ius domicilii), a naturalização com fundamentos específicos.

O ius sanguinis permite aos países manterem a relação com as suas diásporas, assumindo-se, como mostra o mapa 1.1., como o princípio de acesso à nacionalidade mais consensual no continente europeu. A predominância da cor verde no mapa resulta de os valores do índice variarem entre 0,47 (em Malta) e 1,00 (na Albânia, Bulgária, Dinamarca, Eslováquia, Espanha, Estónia, França, Lituânia, Moldávia, Noruega, Polónia, Roménia, Suécia e Ucrânia). A este grupo de países com valor máximo, seguem-se a Bélgica e pela Irlanda (ambos com 0,97) e Portugal (0.94), ex aequo com vários outros países, ainda com valores acima da média europeia (que é de 0.92).
 


Por sua vez, relativamente ao ius soli salienta-se o facto de ser assegurado o acesso à nacionalidade para a segunda e terceira geração de imigrantes. Como se pode observar no mapa 1.2., a amplitude da variação efetiva do índice é bastante maior do que a observada relativamente ao ius sanguinis. Nenhuma cor ocupa a quase totalidade do mapa e, embora o azul, associado a valores baixos, domine, há também uma mancha verde. Fica assim claro que este não é um princípio muito adotado nas políticas de cidadania europeias. Na prática, os valores variam entre 0,00 (Chipre) e 0,79 (Albânia, Irlanda e Portugal). Destacam-se ainda com valores relativamente altos a Moldávia (0,76), a França (0,73), a Bélgica (0,70) e a Espanha (0,68). No conjunto dos 42 países europeus, Portugal assume-se, pois, juntamente com a Irlanda e Albânia, como o país mais favorável na promoção do princípio do ius soli.


Quanto ao índice de naturalização comum, para o seu cálculo são considerados os requisitos solicitados em cada país para a naturalização e cuja formulação pode configurar enquadramentos mais restritivos (azuis) ou liberais (verdes). As diferenças patentes entre o mapa 1.3., que retrata este índice de naturalização comum, e o mapa 1.2., relativo ao princípio do ius soli, sugerem que as dinâmicas que regulam, por um lado, a maior ou menor generosidade na aquisição da nacionalidade e, inerentemente, a preocupação em integrar os nascidos nos respetivos territórios nacionais (ius soli) não encontram tradução automática numa facilitação generalizada do acesso à naturalização por parte dos imigrantes. No conjunto dos 42 países europeus considerados, os valores assumidos por este índice variam entre 0,22 (Lituânia) e 0,95 (Portugal). Apenas mais oito países europeus surgem no grupo com mais de 0,75 no índice: Albânia (0,93), Suécia (0,87), Irlanda (0,85), Chipre (0,83), Malta (0,83), Bósnia (0,79), Sérvia (0,78) e Polónia (0,78). No extremo oposto, próximos da Lituânia, surgem a Áustria (0,27) e a Suíça (0,27).

Portugal assume, assim, o primeiro lugar como o país mais inclusivo na naturalização comum no continente europeu. Tjaden (2010) defende que é a forma como cada país define os requisitos de naturalização que induz a maiores ou menores obstáculos à naturalização, realçando Portugal como o exemplo das práticas mais inclusivas de naturalização comum, afirmando que o regime de cidadania português é muito mais inclusivo do que o da maioria dos países UE-15 por apresentar o menor número de obstáculos legais para a aquisição de nacionalidade por via do nascimento, naturalização comum, e não induzir à renúncia ou perda de nacionalidade (Tjaden, 2010: 9), imputando a responsabilidade deste resultado à reforma da política de cidadania de 2006 (idem: 11).



O último índice criado pelo EUDO CITIZENSHIP que considera-se nesta newsletter é relativo à naturalização de pessoas com ligações especiais ao país. Neste índice, composto de 16 indicadores, retratam-se regimes especiais definidos pelos Estados europeus para certas categorias de pessoas que têm uma ligação especial ou afinidades culturais com o país (Bauböck et al., 2013: 10). A performance de Portugal neste índice está desde logo limitada pela sua excelente pontuação no índice de naturalização comum, dado que as duas grandezas estão, por definição, negativamente correlacionadas (idem, ibidem). Há contudo, no conjunto de 16 indicadores que compõem este índice, alguns nos quais Portugal se destaca. É o caso do indicador de naturalização por afinidade cultural. Como se pode observar no mapa 1.4, os valores dos países neste indicador são bastante heterogéneos, variando entre 0 (Albânia, Áustria, Bélgica, Chipre, Eslovénia, Estónia, Finlândia, Holanda, Islândia, Itália, Kosovo, Letónia, Liechtenstein, Luxemburgo, Macedónia, Malta, Moldávia, Montenegro, República Checa, Roménia, Suécia, Suíça e Reino Unido) e 0,75 (Bósnia, Bulgária, Hungria, Irlanda, Polónia e Portugal). No caso português, a naturalização por afinidade cultural pode resultar quer da ascendência portuguesa do(a) candidato(a), da sua pertença a uma comunidade portuguesa no estrangeiro, ou da sua ascendência remontar aos judeus sefarditas expulsos no século XV (este tema é desenvolvido no capítulo 4.1. de Oliveira et al. (2017), Acesso à Nacionalidade Portuguesa: 10 anos da Lei em números).



Para explicar a evolução das concessões de nacionalidade, há ainda a considerar na estrutura de oportunidades dos regimes de cidadania a aceitação da dupla nacionalidade, tanto no país que acolhe os imigrantes como no país de origem dos imigrantes. A relevância deste fator será majorada na medida em que o abdicar da cidadania de origem possa levar a consequências negativas (e.g., rompimento de ligações familiares, afetivas ou de investimento no país de origem). O mapa 1.5. indica a azul os 54 países do mundo nos quais em 2015 a aquisição de uma nova nacionalidade implicava a perda automática da nacionalidade de origem. Dezanove desses países encontram-se em África (África do Sul, Botswana, Camarões, Costa do Marfim, Etiópia, Guiné, Guiné Equatorial, Lesoto, Libéria, Líbia, Madagáscar, Malawi, Mauritânia, República Centro-Africana, República Democrática do Congo, Senegal, Tanzânia, Zâmbia e Zimbabwe). Outros 16 estão na Ásia (Bangladesh, Brunei, Butão, Cazaquistão, China, Coreia do Norte, Coreia do Sul, Emiratos Árabes Unidos, Índia, Indonésia, Japão, Kuwait, Myanmar, Nepal, Sri Lanka e Tailândia). Na Europa, é no Norte (i.e., Alemanha, Áustria, Dinamarca, Holanda, Lituânia, Eslováquia, Estónia e Noruega) e no Leste (i.e., Ucrânia, Geórgia) que mais países tendem a inibir a dupla nacionalidade. São ainda de referenciar alguns estados da Europa do Sul (Andorra, Bósnia e Herzegovina, Mónaco e Espanha), da América (Cuba, Suriname e Trindade e Tobago) e da Oceânia (Ilhas Salomão e Papua-Nova Guiné).

Os demais países, aceitando a dupla nacionalidade, podem permitir ou não a renúncia da cidadania de origem. Para Bauböck et al. (2006: 33) o melhor enquadramento é aquele em que os cidadãos podem adquirir mais que uma nacionalidade e ainda optar ou não pela renúncia da nacionalidade de origem. Os autores defendem que os cidadãos devem ter a liberdade de decidir se querem renunciar à nacionalidade de origem, mas não devem ser obrigados a fazê-lo. Na sistematização de 2015 elaborada por Vink, Groot e Luk, (2015), Portugal encontra-se precisamente no grupo dos 121 países que permitem a dupla nacionalidade sendo opcional a perda da nacionalidade de origem (representados no mapa a verde-escuro). Para além de Portugal, encontram-se também nesta categoria um grande número de países europeus (Albânia, Bélgica, Bielorrússia, Bulgária, Chipre, Croácia, Eslovénia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Islândia, Irlanda, Itália, Letónia, Liechtenstein, Luxemburgo, Macedónia, Malta, Moldávia, Montenegro, Polónia, Reino Unido, República Checa, Roménia, Rússia, San Marino, Sérvia, Suécia e Suíça). Neste grupo mais favorável encontram-se também outros países de língua oficial portuguesa, como o Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau (com este posicionamento desde 2010), São Tomé e Príncipe e Angola. Este facto deverá refletir-se favoravelmente na liberdade dos imigrantes destas origens residentes no país em adquirirem a nacionalidade portuguesa .

Finalmente, um grupo de 18 países, representado a verde-claro, concede aos cidadãos a possibilidade de adquirirem uma segunda nacionalidade, sem contudo aceitarem a renúncia da sua nacionalidade. A maior concentração destes países surge na América (Argentina, Costa Rica, Equador, Guatemala, Haiti, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, República Dominicana e Uruguai), seguindo-se a África (Eritreia, Marrocos, Níger e Tunísia). São ainda de referenciar alguns países da Península Arábica (Qatar e Iémen).