O regime de cidadania português: o que muda a partir de 2006?

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O regime de cidadania português: o que muda a partir de 2006?

Texto adaptado do capítulo 2.1. de Oliveira et al. (2017), Acesso à Nacionalidade Portuguesa: 10 anos da Lei em números
 

A evolução da concessão da nacionalidade portuguesa desde a viragem do século em Portugal reflete uma importante mudança legislativa a partir de 2006 (Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, complementada pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro, que aprovou o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa e revogou o regulamento que vigorava desde 1982 através do Decreto-Lei n.º 322/82, de 12 de agosto), aprovada na Assembleia da República com base num amplo consenso político, reunindo 91% de votos a favor e nenhum voto contra.

Desde 2006 o regime de cidadania português, embora tenha recebido algumas revisões pontuais (com o Decreto-Lei n.º 43/2013, de 1 de abril, Decreto-Lei n.º 30-A/2015, de 27 de fevereiro), tem merecido a atenção e o reconhecimento internacional, tendo Portugal passado a constar entre os países com melhor enquadramento legal para a aquisição da nacionalidade (encontrando-se em primeiro lugar no ranking apurado no Índice de avaliação das políticas de integração de imigrantes – MIPEX para os enquadramentos legais de cidadania, desde 2007, tendo reforçado a sua posição em 2011 e 2015, distanciando-se em 13 pontos do score obtido pelo país que ocupa o segundo lugar, a Suécia) e entre os países com melhores resultados na atribuição de nacionalidade por total de residentes estrangeiros (em terceiro lugar entre os países da OCDE em 2014, apenas ultrapassado pela Suécia e a Hungria, e em segundo lugar a partir de 2015, segundo dados do EUROSTAT, logo depois da Suécia).

Desde a viragem do século, Portugal surge em contraciclo com a maioria dos países da União Europeia: se a maioria dos países se tornou mais liberal para os seus emigrantes acederem à nacionalidade e mais restritiva para os imigrantes residentes no território (Bauböck et al., 2006: 26); Portugal conseguiu definir uma política de cidadania concertada e liberal para os dois universos – dos emigrantes e dos imigrantes.

Globalmente, Portugal tem sido destacado internacionalmente pelo seu regime de cidadania desde 2006. O seu enquadramento legal desde a última década é assumido como o mais inclusivo entre os restantes países da União Europeia (Huddleston, 2015; Tjaden, 2010: 9). O país é também destacado porque a mudança na regulamentação da lei da nacionalidade induziu a uma diminuição dos obstáculos processuais, nomeadamente para a obtenção de nacionalidade por cidadãos nascidos em Portugal, para a naturalização, e para a renúncia e perda de cidadania (Tjaden, 2010: 9).

Para compreender o que realmente mudou a partir de 2006, importa recuar um pouco mais e comparar este com o enquadramento legal de Portugal do século passado. O regime de cidadania portuguesa recua ao século XVII, tendo sofrido sucessivamente inúmeras revisões ao longo dos séculos (Ordenações do Rei Filipe de 1603, Constituição de 1822, Código Civil de 1867, Lei n.º 2098 de 1959, Decreto-Lei n.º 308-A de 1975, Lei n.º 37 de 1981, Lei n.º 25 de 1994), como detalham vários autores nacionais (Baganha e Sousa, 2006: 437-447; Piçarra e Gil, 2012: 2-13), embora tenha mantido sempre a primazia do princípio do ius soli até 1981.

O processo de descolonização e revolução em Portugal na década de 1970 despoletou uma mudança profunda na abordagem do Estado face à concessão da nacionalidade portuguesa. A independência dos novos países africanos (Cabo Verde, Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe, Angola e Moçambique) conduziu à publicação do Decreto-Lei n.º 308-A/75, de 24 de junho de 1975, que determinou a perda de nacionalidade portuguesa para os indivíduos nascidos ou domiciliados nos “novos” países africanos, embora tenham ficado salvaguardados alguns casos excecionais, nomeadamente para os naturais do antigo estado da Índia (Oliveira e Inácio, 1999: 10, 25). A publicação deste decreto foi precipitada por a Lei da Nacionalidade que vigorava (de 1959) definir o acesso à nacionalidade portuguesa a todos os nascidos no território português (território que incluía nessa altura ainda os novos países africanos da década de 1970), bem como o direito de mobilidade para a metrópole (território correspondente ao atual Portugal). Embora este decreto tenha sido revogado através da Lei n.º 113 /88, de 29 de dezembro, a orientação política que esteve na sua base, conduziu a importantes mudanças naquela que era a prática dominante até então associando a política de cidadania ao princípio do ius soli. Este decreto trouxe ainda consequências negativas para milhares de cidadãos nascidos ou residentes nos novos países africanos que perderam a nacionalidade portuguesa sem o saber, não tendo sido atendidas as suas motivações e ligações efetivas com Portugal, sendo por isso ainda hoje muito criticado pelos efeitos incalculáveis a que conduziu (Baganha e Sousa, 2006: 444).

A partir de 1981 (Lei n.º 37/81, de 3 de outubro), Portugal estabelece a sua Lei da Nacionalidade, quebrando formalmente aquela que era a orientação dos enquadramentos anteriores (do ius soli), privilegiando o princípio do ius sanguinis para atender ao fluxo emigratório do país das décadas anteriores, embora conjugado com o princípio do ius domicili para integrar os processos de naturalização de novos residentes estrangeiros no país. O país passava a assumir um caracter misto, dando mais importância ao ius sanguinis nas decisões de concessão de nacionalidade, e restringindo o acesso à nacionalidade por ius soli. O objetivo subjacente a estas mudanças foi, por um lado, dificultar os estrangeiros de obterem a nacionalidade com o nascimento em território português e, depois do nascimento, por via da naturalização ou casamento; reformando substancialmente a Lei da Nacionalidade no que diz respeito aos direitos dos nascidos em território português (Baganha e Sousa, 2006: 445). Por outro lado, a lei procurava revitalizar a relação com a emigração portuguesa, promovendo a reaquisição da nacionalidade por emigrantes e seus descendentes, tentando aproximar-se em particular das gerações mais jovens e dos descendentes (Carvalhais, 2010: 14).

Com este enquadramento, enquanto a obtenção da nacionalidade através do ius sanguinis diminuiu o número de requisitos, tornando-os mais flexíveis (desaparece, por exemplo, o requisito de residência em Portugal para crianças nascidas de pais portugueses residentes no estrangeiro, passando a bastar apenas uma declaração de vontade do registo da nacionalidade portuguesa no registo civil); a obtenção através do ius soli passou a estar no extremo oposto, ganhando requisitos novos e mais burocráticos para a obtenção de nacionalidade (e.g. filhos de imigrantes passam a poder só obter a nacionalidade se os pais residiram em Portugal legalmente pelo menos durante 6 anos, passam os imigrantes a ter de demonstrar efetiva ligação à comunidade portuguesa, terem “idoneidade”, meios de subsistência no país).

Os processos de naturalização passam também a ter de ser requeridos ao Ministério da Administração Interna, através do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), passando a distinguir-se os processos acompanhados pelo Ministério da Justiça através da Conservatória dos Registos Centrais (todos os outros canais de obtenção da nacionalidade portuguesa) desses processos de naturalização, baseados em provas de residência em território nacional concedidos e apreciados pelo próprio SEF. Com esta mudança, não apenas aumentou a discricionariedade das autoridades (conforme vários autores caracterizaram – Baganha e Sousa, 2006; Carvalhais, 2010; Piçarra e Gil, 2012), como se tornou evidente que a aquisição da nacionalidade por imigrantes passava a ser um assunto de segurança interna e não um direito associado a algumas premissas de tempo de residência em Portugal como até à década de 1980.

A lei de 1981 veio aumentar também os requisitos associados à naturalização: dos 3 anos de permanência em Portugal (que a Lei de 1959 previa), passa a requerer-se 6 anos de residência, e a considerar-se como critério a real inserção do estrangeiro na comunidade portuguesa, considerando-se a atividade profissional desenvolvida durante o tempo de permanência no país, a frequência em estabelecimentos de ensino portugueses e a existência de filhos já nascidos em Portugal (Franco, 1991: 129).

Estas mudanças na década de 1980 refletiram invariavelmente o contexto político e demográfico do país. O território do Estado português tinha diminuído substancialmente, passando unicamente a corresponder a um país europeu, em processo de descolonização e em transição para se aproximar cada vez mais da Europa. Adicionalmente, o país sentia a necessidade de recuperar ou se aproximar da grande diáspora portuguesa que havia saído do país na década de 1960, assumindo de grande importância o princípio do ius sanguinis como forma de preservar a nacionalidade portuguesa nos emigrantes espalhados pelo mundo. Este foco na emigração das décadas anteriores fez, porém, o país esquecer durante alguns anos a crescente imigração que recebia e os saldos migratórios muito positivos (entre 1974 e 1981).

Já na transição para a década de 1990, a imigração ganha no país uma centralidade sem precedentes na agenda política portuguesa, nomeadamente associada à imigração em situação irregular no país que induzia às medidas associadas às regularizações extraordinárias de milhares de imigrantes (nomeadamente de alguns oriundos dos novos países africanos que haviam perdido a nacionalidade portuguesa com o decreto de 1975). Esta realidade do país, acompanhada de sucessivas mudanças nas políticas de imigração em vários países europeus, assumia na retórica oficial a associação direta entre imigração e segurança nacional, estendendo-se às questões de cidadania (Horta, 2008: 96-97).

A Lei n.º 25/94 trouxe ainda importantes revisões que restringiram mais o acesso à nacionalidade por estrangeiros de origem. A partir de 1994 é introduzida na lei a distinção entre os estrangeiros de origem de países lusófonos e os restantes estrangeiros, passando-se em processos de naturalização a requerer seis anos de residência para os primeiros e dez anos de residência para os segundos. As provas de anos de residência passam também a ser assumidas por autorizações de residência, o que viria a complexificar o acesso de um crescente universo de imigrantes chegados ao país durante a década de 1990 e transição para o século XXI com outro tipo de títulos de permanência no país (e.g. vistos de trabalho, autorizações de permanência) ou em situação irregular (como viriam a atestar as regularizações extraordinárias de 1992/93 e 1996, e mais tarde em 2001). As revisões de 1994 passaram também por limitar mais o acesso à nacionalidade por via do casamento, em resultado de inúmeros escândalos associados a falsos casamentos, deixando de se atribuir a nacionalidade portuguesa por declaração de vontade no dia do casamento para requerer três anos de casamento e provas de ligação à comunidade portuguesa antes de ser solicitada a nacionalidade.

A partir de 1994 é ainda mais restringido o acesso à nacionalidade para estrangeiros de origem por o ónus da prova de ligação à comunidade portuguesa, um dos requisitos para os pedidos de nacionalidade introduzidos em 1981, passar para os requerentes ao invés de ter de ser o Estado a ter de demonstrar a inexistente ligação à comunidade nacional (dificuldade que o Estado tinha).

A transição portuguesa para uma lei mais inclinada para o ius sanguinis surge, pois, quando o país entra num ciclo de imigração e abranda a emigração, e se prepara para a integração europeia. Embora os acordos bilaterais com os países da CPLP pudessem funcionar como amortecedor no que diz respeito ao maior número de estrangeiros residentes dessas nacionalidades em Portugal durante a década de 1990, prevendo-se nomeadamente que esses tivessem de provar menos anos de residência em território nacional (6 anos) que os restantes estrangeiros nacionais de outros países (10 anos), persistiram algumas inibições ao pleno acesso à nacionalidade portuguesa pelos imigrantes residentes no país e seus descendentes pela prevalência do princípio do ius sanguinis em prejuízo da existência de mecanismos (mesmo que complementares) que acautelassem na lei os princípios do ius soli ou ius domicilii.

No final de 1997 Portugal assina a Convenção Europeia da Nacionalidade (ECN de 1997), facto que induziria à necessidade de importantes revisões e reforma do regime de cidadania português. Três áreas fundamentais do enquadramento português passavam a estar em contradição com a Convenção: em primeiro lugar, a convenção salvaguarda no seu artigo 4º c) e d) que ninguém deve ser arbitrariamente privado de uma nacionalidade, sendo que nem o casamento nem a sua dissolução entre um nacional de um país europeu e um nacional de país terceiro deve induzir à perda da nacionalidade do(a) cônjuge – o que entrava em conflito com algumas das disposições e requisitos previstos no acesso à nacionalidade por via do casamento no regime português (nomeadamente os introduzidos a partir de 1994) -; em segundo, a convenção salvaguarda que não devem estar previstos nos regimes de cidadania dos estados-membros princípios de discriminação, devendo ser abolidas quaisquer formas de distinção baseadas no sexo, religião, raça, ou origem étnica e nacional (artigo 5, 1, da convenção) – o que conflituava com o princípio de discriminação positiva estabelecido para os nacionais de países de língua portuguesa (e.g. menos anos de residência em processos de naturalização) -; e, finalmente, é defendida a salvaguarda dos direitos das terceiras gerações de imigrantes residentes e nascidos na Europa em adquirirem a nacionalidade (artigo 6, 4 e) da convenção) – dimensão que era completamente omissa do regime de naturalização português (Carvalhais, 2010: 26).

É já na transição para o século XXI que se assiste a uma mudança da política imigratória, passando a assumir-se mais preocupações de integração (que securitárias como até aí), e surgindo preocupações com o alargamento dos direitos de cidadania pelas comunidades imigrantes fixadas em Portugal (Horta, 2008: 106). Esta mudança de discurso, mais focado no acolhimento e integração dos imigrantes, e reconhecendo os contributos positivos dos imigrantes para o país (e.g. para a demografia, para a economia, e para as contas públicas), viria a ganhar eco também nas revisões da lei da nacionalidade em 2006 e na defesa desses cidadãos como indivíduos de plenos direitos no Estado em que residem ou já nasceram. A partir de 2006, com a quarta alteração à Lei n.º 37/81 (com a Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril), e a aprovação do novo Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro), o quadro de referência da aquisição da nacionalidade portuguesa altera-se, ganhando nova importância o princípio do ius soli para estrangeiros nascidos em Portugal e tornando-se mais flexível e mais tipificado o acesso à naturalização para estrangeiros, nomeadamente para estrangeiros com ascendentes portugueses de segundo grau. Os processos de naturalização também regressam para o Ministério da Justiça (deixando de estar no Ministério da Administração Interna), passando o SEF apenas a ser consultado para parecer quanto às provas de residência dos imigrantes em Portugal (que deixam de ser apenas autorizações de residência, alargando-se a outros títulos e meios de prova).

Com este reforço do princípio do ius soli, Portugal passou a ser o país europeu com melhor enquadramento para as crianças nascidas no país adquirirem a nacionalidade (Tjaden, 2010: 9). A forma como este princípio foi operacionalizado no regime de cidadania também tem recebido alguma atenção internacional, uma vez que conciliou a proteção das segundas e terceiras gerações de imigrantes residentes no país, definindo provisões que salvaguardam mesmo a proteção de imigrantes indocumentados há gerações nascidos no país.

O enquadramento de 2006 veio introduzir o direito subjetivo à naturalização geral, introduzindo novas vias de naturalização que o enquadramento anterior não atendia, diminuindo ainda algumas das exigências que eram feitas para a naturalização, extinguindo a discriminação em razão do país de origem (previsto anteriormente) e determinando igual período de residência para todos os imigrantes (6 anos), neste caso passando o conceito de residência a associar-se a qualquer título válido (à exceção do visto de curta duração). A lei veio igualmente permitir a aquisição da nacionalidade por naturalização aos cidadãos descendentes de imigrantes, maiores de idade, nascidos em Portugal, que aqui permaneceram nos últimos dez anos, mesmo que em situação irregular. Há ainda mudanças substantivas do enquadramento de 2006 face ao anterior quanto a adjacentes requisitos: deixa de ser feita a referência à necessidade de comprovação da existência de meios de subsistência ou da existência de uma ligação à comunidade portuguesa, requerendo-se a demonstração de conhecimentos suficientes de língua portuguesa (nível A2 – Utilizador Elementar). Por outro lado, a exigência de idoneidade é eliminada do enquadramento, sendo substituída pela necessidade de apresentação de registo criminal limpo sob determinadas especificidades (Carvalhais e Oliveira, 2015: 48). Assim, resultou que o novo enquadramento do regime de cidadania eliminou um conjunto de requisitos que eram destacados como fonte de discricionariedade das autoridades e de demora processual, entre os quais desaparecem: as provas de meios de subsistência, provas de existência de ligação à comunidade (passa a ter de ser o Estado a ter de demonstrar se essa relação não existe), e idoneidade (substituída pelo registo criminal).

Entre as novidades do enquadramento de 2006 estão também novas vias de aquisição por declaração de vontade, integrando nomeadamente as uniões de facto (para além do casamento) entre heterossexuais e homossexuais, deixando de estar na responsabilidade dos cônjuges ou parceiros ter de dar provas da existência de relação à comunidade portuguesa, cabendo ao Ministério Público demonstrar se tal relação não existir. Por outro lado, os recursos de indeferimentos de obtenção da nacionalidade deixaram de estar no tribunal judicial (Tribunal da Relação de Lisboa), passando para os tribunais administrativos.

Embora reforçando o ius soli desde 2006, o regime português não descurou o direito de nacionalidade por ius sanguinis, sendo Portugal também destacado internacionalmente por as provisões que assume no âmbito do ius sanguinis serem mais liberais e inclusivas, por comparação aos demais países europeus (Tjaden, 2010: 9).

Relevante ainda é considerar que a nova regulamentação da nacionalidade portuguesa de 2006 foi aprovada com forte consenso político na Assembleia da República Portuguesa, reunindo 91% dos votos a favor no Parlamento e nenhum voto contra. Neste âmbito o caso português também se mostra particular e único por aliar a sua política de cidadania a um consenso político, não obstante a regulamentação da nacionalidade ter subjacente o princípio fundamental do vínculo legal entre os cidadãos e o Estado português (Oliveira e Carvalhais, 2016). Assumindo este enquadramento uma forma bastante avançada de cidadania com conjugação do caráter do ius soli (atendendo às necessidades dos imigrantes e seus descendentes residentes em Portugal), sem todavia perder o caráter do ius sanguini anterior (integrando os laços com a emigração portuguesa), o mesmo assentou num entendimento político sobre a importância de libertar os cidadãos, em particular os imigrantes, das restrições legais que os impediam de um uso pleno da cidadania em Portugal (Carvalhais e Oliveira, 2015: 45).