Perspetivas académicas

Imagem em Destaque
Perspetivas académicas

A abordagem prevalecente ao tema da imigração e direitos políticos assenta no conceito de estrutura de oportunidades políticas (e.g., Fennema e Tillie, 1999, 2001; Bird, 2005; Oliveira e Carvalhais, 2017). A transposição do conceito de estrutura de oportunidades para o campo dos direitos políticos dos imigrantes implica, por um lado, as condições de acesso a direitos de voto e de ser eleito e, por outro lado, a participação política e cívica mesmo na ausência de plenos direitos eleitorais (Entzinger, 1997: 12) – e.g. a representação por via de corpos consultivos pode coexistir ou não com o direito de votar ou de ser eleito.

No princípio do milénio, Fennema e Tillie (1999, 2001) usaram o conceito de estrutura de oportunidades políticas na pesquisa sobre a participação das minorias étnicas que se tem revelado bastante influente. As autoras identificaram duas tradições nos debates sobre democracia multicultural e cidadania pós-nacional. Uma, mais apriorística e normativa, que assume que os migrantes têm fraca participação eleitoral – ideia que Martiniello viria a designar de tese da quiescência política dos imigrantes (2006: 83) – e se interroga sobre como os estados devem promover a participação política dos imigrantes. A outra, que estaria então a emergir de trabalhos empíricos (e.g., Koopmans e Statham, 1999) e com a qual as autoras se identificam, investiga o que efetivamente fazem os migrantes, tendo vindo a descobri-los bastante mobilizados em situações nas quais a estrutura de oportunidades políticas é relativamente aberta (Fennema e Tillie, 2001: 26-27). Também Soysal (1997: 65-66) realçara que embora muita da discussão sobre participação política se centre nas características dos imigrantes, a evidência empírica vai no sentido de serem sobretudo as condições existentes nos países de acolhimento a moldar a eventual participação. A dita tese da quiescência política dos imigrantes viria também a ser rebatida nos resultados das eleições comunais e provinciais de 2000 na Bélgica, que Jacobs, Martiniello e Rea (2002) reportam terem conduzido à eleição de representantes de origem marroquina e turca em percentagem (20% a 25%) muito superior à existente na população em geral (no máximo 9%) numa pluralidade de bairros de Bruxelas, resultado que atribuem à existência de um sistema de voto preferencial. Segundo Martiniello, a tese da quiescência política dos imigrantes assumiria por princípio causal a inexistência de direito de voto, e explicaria a alegada quiescência em função da herança da história política dos países de origem. No seu entender, porém, a primeira reduzia abusivamente a participação política ao voto e retirava o papel da agência aos migrantes, enquanto a segunda os subalternizava e ignorava a existência de conflitos políticos ou ausência de direitos políticos na origem e que induzem à decisão de emigrar (2006: 86). Contudo, a tese da quiescência política dos imigrantes não será tão apriorística e carente de sustentação empírica como Fennema e Tillie sugerem. Vários autores constatam, com base em dados próprios ou revisões da literatura, que as taxas de participação política dos imigrantes tendem efetivamente a ser inferiores às da generalidade da população (e.g., Katsiaficas, 2014: 5; Rodrigues et al., s.d.: 44).

Com vista a aferir a relevância do efeito da estrutura de oportunidades políticas, nomeadamente face ao efeito da cultura de origem das populações imigrantes, inúmeros estudos desenvolveram abordagens comparadas e internacionais (Fennema e Tillie, 2001: 38; Bird, 2005). No seu estudo comparado da representação política de minorias visíveis em França, Dinamarca e Canadá, Bird (2005) aponta os sistemas de voto e composição das listas como perfeitos exemplos da influência das estruturas de oportunidades políticas, enfatizando-se o papel de variáveis contextuais a nível macro, meso e micro, incluindo neste último as instituições e redes sociais (Bird, 2005: 429).

Algumas abordagens críticas têm-se posicionado também em relativizar o papel da estrutura de oportunidades políticas na explicação da efetiva participação política dos imigrantes. Para Martiniello (2006: 88) a participação política dos imigrantes depende não apenas da estrutura de oportunidades políticas na sociedade de acolhimento (desde logo, mas não apenas, o direito ao voto), mas também de fatores endógenos aos próprios imigrantes, tais como: ideias, valores, experiência (incluindo no país de origem), completude institucional da comunidade, visão da sua presença no país de acolhimento (permanente vs. temporária), sentido de pertença às sociedades de origem e acolhimento, conhecimento do sistema e das instituições políticas, capital social e densidade das redes associativas, educação, competência linguística, estatuto socioeconómico, género, idade e geração. Numa abordagem crítica semelhante e recente aplicado ao caso português, Oliveira e Carvalhais (2017) argumentam que a participação política dos imigrantes tem de ser entendida não apenas em função da estrutura de oportunidades políticas que se lhes apresenta, mas também do papel das redes sociais e dos grupos, dos seus discursos, e das características dos indivíduos. As autoras desenvolvem também uma distinção entre estrutura de oportunidades políticas objetiva e percebida, as autoras argumentam que embora a primeira seja limitativa, nomeadamente em função de imperativos constitucionais ou legais, a segunda – que pode ser determinada pela aprendizagem política que os imigrantes trazem do país de origem ou pelas suas características comunitárias e individuais – também contribui para promover ou limitar a participação dos imigrantes e reinterpretar e apropriar a estrutura de oportunidades política disponível (Oliveira e Carvalhais, 2017: 804). Katsiaficas (2014: 2), por sua vez, considera a disponibilidade de recursos – incluindo tempo, dinheiro, conhecimento e conhecimentos (networks) – um fator importante no facilitar da participação política.

Esta hipótese, segundo a qual a densidade das redes sociais em que as associações imigrantes também se inscrevem constitui um importante catalisador de participação cívica e política nas sociedades de acolhimento – ou seja, as organizações com redes sociais mais densas tendem a participar mais na esfera política e pública (Horta, 2010: 19) –, tem raízes que remontam a Tocqueville e passam mais recentemente por Putnam. Berger, Galonska e Koopmans tomam-na por mote ao investigarem o hipotético nexo causal entre a participação associativa e a integração política dos imigrantes (Bergeret al., 2004: 491). Para estes autores, a questão é saber se – e até que ponto – os níveis de participação política individual dos cidadãos imigrantes podem ser explicados pela sua participação em organizações, sejam elas étnicas ou não (Berger et al., 2004: 493, 506). Notavelmente, a sua principal conclusão é que o interesse pela participação política no país de acolhimento não compete com o interesse pela participação política no país de origem. Esta última variável é mesmo o mais poderoso preditor estatístico daquela outra, o que os autores atribuem a serem ambas influenciadas pela mesma variável latente (não observada): o interesse pela política em geral (Berger et al., 2004: 504). Também Horta e Malheiros (2006: 168), estudando o caso de Lisboa, concluem que as associações com maior capital social, ou seja, as que desfrutam de redes organizacionais mais densas, são as que participam mais ativamente em atividades políticas. A este respeito é importante não apenas ter em conta as diferenças entre nível individual e nível agregado, mas também notar, como Fennema e Tillie admitem, que poderá ser a confiança – enquanto forma de capital social – a ditar a participação em associações voluntárias e não estas a criá-la, circunstância na qual associativismo e participação política seriam codeterminados pela confiança e não causa e efeito um do outro (Fennema e Tillie, 2001: 31).

Jacobs, Phalet e Swyngedouw propuseram-se também avaliar a alegação de Fennema e Tillie (1999, 2001) de que as diferenças entre grupos em termos de participação política podem ser explicadas por diferenças nos níveis de ‘comunitarismo cívico étnico’ ou, mais especificamente, capital social. Fizeram-no a partir dos dados de um inquérito realizado em Bruxelas e acabam por concluir que: 1) o grupo mais participativo não é o que tem os melhores indicadores de ‘comunitarismo cívico étnico’ e 2) a nível individual não há evidência de uma associação positiva forte entre participação em organizações e o envolvimento político (Jacobs et al., 2004: 543). Notam que a tese de Fennema e Tillie tem apoio empírico em dados ao nível agregado e não ao nível individual (Jacobs et al., 2004: 544). Contudo, os autores não utilizaram como variável dependente a mesma escala de participação política que Fennema e Tillie, mas sim medidas alternativas (Jacobs et al., 2004: 548). Com base nos seus dados, o fator que os autores destacam como mais importante para a participação política é o domínio da língua (Jacobs et al., 2004: 553). Mais do que abandonar a tese do capital social, estes autores propõem a introdução de uma distinção entre capital social ‘étnico’ e capital social intercultural (Jacobs et al., 2004: 554). As diferenças encontradas face ao trabalho de Fennema e Tillie são enquadradas tentativamente na existência de modelos de integração diferentes em Amesterdão (comunitário) e Bruxelas (sobretudo individual, dado o predomínio nessa região da componente francófona sobre a componente flamenga) (Jacobs et al., 2004: 556).

Um efeito paradoxal das estruturas de oportunidades políticas poderá ser, segundo Vermeulen e Berger (2008), a motivação para a participação política dos imigrantes decorrer do próprio bloqueio da possibilidade de participação através do voto. O facto de essa ser a situação em Berlim, por contraste com Amesterdão, teria, segundo estes autores, levado a um maior envolvimento pessoal dos turcos na primeira destas cidades (Vermeulen e Berger, 2008: 161-162). Os autores postulam que o contexto oferecido pelo país de acolhimento determina a evolução da paisagem associativa ligada à população de determinado país de origem e, direta ou indiretamente, o nível de participação política individual. Em Berlim existiam menos organizações de imigrantes, menos interligadas entre si, mas maior participação individual, enquanto em Amesterdão o tecido organizacional era mais denso, mas o investimento pessoal menor (Vermeulen e Berger, 2008: 161-162). Assim, a maior incorporação política formal registada em Berlim levava os autores a antecipar uma diminuição da atividade política individual e maior confiança no sistema político (Vermeulen e Berger, 2008: 187-188).

Partindo do problema da existência de partes substanciais da população residente sem direitos políticos (Entzinger, 1997: 15), o autor identifica duas estratégias para os indivíduos contornarem estas limitações: a extensão dos direitos individuais (votar e ser eleito), quer seja por via da naturalização ou por via da atribuição destes direitos a não cidadãos residentes, por um lado; e a criação de órgãos consultivos que representem essas pessoas junto do Estado, por outro (Entzinger, 1997: 24). A preferência de um país por uma ou outra destas estratégias, ou mesmo uma combinação das duas, reportará, segundo este autor, a um de três tipos ideais: o modelo dos direitos individuais; o modelo corporativista; ou o modelo multicultural (Entzinger, 1997: 21-23). Martiniello é crítico da participação exclusivamente por via de corpos consultivos, que, em função do registo histórico, considera ser ineficaz na promoção dos interesses dos imigrantes, na medida em que cria a ilusão de participação efetiva nas estruturas de poder. Koopmans e Statham (1999: 666) descrevem também como os conselhos consultivos de imigrantes que existem na Alemanha a nível local são canais institucionais marginais e sem poder real. Utilizada a par do voto, a consulta a tais corpos pode contudo, segundo Martiniello, ser um meio de facilitar a participação política entre eleições e de melhorar o processo democrático e a recetividade da elite política às aspirações e exigências de todos os cidadãos residentes (Martiniello, 1997: 81-82).

Ao comparar a representação política de minorias visíveis em França, Dinamarca e Canadá, Bird (2005) nota que até à data do estudo tinha havido no regime francês da 5.ª República um único deputado pertencente a uma minoria visível. A ausência de minorias visíveis em todos os níveis de cargos eletivos é, no entender da autora, surpreendente e apenas passível de explicação se considerarmos a combinação entre um regime de cidadania oficialmente assimilacionista e um sistema político organizado de cima para baixo no qual os líderes gozam de poder discricionário na composição das listas (Bird, 2005: 432-433 e 436). No que toca à Dinamarca, a autora atribui muito do seu sucesso no que se refere à participação e representação política das minorias ao facto de o sistema eleitoral daquele país assentar na representação proporcional com voto preferencial (Bird, 2005: 444). Sob esse sistema o eleitor não se limita a votar numa lista, mas contribui também para a ordenação dos candidatos na mesma, o que resulta favorável às minorias segmentadas espacialmente. Acresce que os partidos beneficiam da inclusão dos candidatos minoritários nas listas na medida em que estes têm um eleitorado cativo altamente mobilizado que em última análise trará mais votos para a lista no seu conjunto (Bird, 2005: 445). Quanto ao Canadá, a autora mostra que o país não tem voto preferencial, mas as primárias são abertas a todos os residentes legais, independentemente de poderem ou não votar na eleição propriamente dita (Bird, 2005: 452). As redes clientelares do principal partido canadiano têm vindo a mobilizar o voto das minorias para reeleições sucessivas de incumbentes, embora esse partido apresente substancialmente menos candidatos oriundos das minorias do que os seus adversários (Bird, 2005: 452-453). Também a comparação entre grupos minoritários no Canadá realizada pela autora produz informação interessante, nomeadamente na medida em que mostra que os canadianos originários da Ásia do Sul têm uma performance política nacional impressionante, o que infirma a tese da passividade política dos imigrantes em geral na medida em que mostra que o ativismo político entre minorias varia muito consoante diferenças associadas às comunidades (Bird, 2005: 454). A autora conclui apontando a existência tanto de tendências convergentes como de diferenças significativas entre a forma como os três países em análise abordam a questão da representação das minorias. Por um lado, em todos os países os partidos reagiram de forma pragmática ao aumento de cidadãos de origem estrangeira e de minorias visíveis. Este pragmatismo reflete-se sobretudo na promoção de candidatos pertencentes a estes grupos, o que acontece tanto nas assimilacionistas França e Dinamarca como no multicultural Canadá (Bird, 2005: 454). Ainda que a inclusão das minorias entre os eleitos não garanta políticas que sejam mais sensíveis aos seus interesses, a sua ausência claramente sinaliza que algo estará a correr mal. A abertura do sistema político, os processos de seleção dos candidatos e as regras eleitorais parecem ser os fatores mais decisivos no que respeita à presença ou ausência numéricas de minorias visíveis entre os titulares de cargos políticos (Bird, 2005: 455-456).

Ao nível da União Europeia, Koopmans, Michalowski e Waibel (2012) consideram o papel potencialmente desempenhado pela pertença à UE, pela independência do poder judiciário, pela alternância política, pela dimensão do eleitorado imigrante e pela influência dos partidos anti-imigração. Concluem não haver evidência de convergência, permanecendo os direitos dos imigrantes uma questão essencialmente nacional dos diversos estados. Na sua análise, os direitos terão evoluído no sentido de uma maior inclusividade até 2002, mas não realmente convergido, e estagnado desde então. O MIPEX – Migrant Integration Policy Index partilha deste diagnóstico, referenciando uma melhoria de apenas +1 nas oportunidades políticas dos imigrantes de 2007 para 2014 (Huddleston et al., 2015). As mudanças nas tendências observadas terão sido bastante influenciadas pelo crescimento do eleitorado imigrante, mas também pela reação dos partidos políticos anti-imigração (Koopmans et al., 2008). Num relatório posterior sobre direitos e participação eleitoral de cidadãos de países terceiros residentes na União Europeia e de cidadãos europeus a residir em países terceiros, Arrighi e colaboradores concluem que padrões desiguais de acesso a direitos eleitorais dão origem a desigualdades de representação democrática, as quais, por sua vez, colocam desafios aos decisores políticos a nível da UE e dos estados membros (Arrighi, et al., 2013: 17). Os autores realçam que apesar de recomendações do Conselho da Europa, Comissão Europeia e Parlamento Europeu relativas à concessão do direito de voto nas eleições locais a cidadãos de países terceiros, persiste considerável diversidade no que respeita ao direito de voto dos cidadãos de países terceiros e que, ainda que se verifique a existência de uma tendência para uma maior inclusividade, não se está a convergir para a universalização do direito de voto (Arrighi, et al., 2013: 20). À data do estudo, 12 dos 28 Estados-membros não permitiam o voto de cidadãos de países terceiros em quaisquer eleições. Os restantes 16 estados membros permitiam algum tipo de voto destes cidadãos, sobretudo a nível local, obedecendo a sua elegibilidade em cada país a regras específicas.

Inúmeros autores têm alertado ainda que a pouca disponibilidade de dados se assume como uma limitação para o aprofundamento do estudo dos direitos e participação política dos imigrantes. Bird (2005: 457) realça a necessidade de se recolher sistematicamente informação sobre o comportamento político de diversas minorias, de modo a que se possa estudar melhor o assunto. A mesma recomendação é feita por Martiniello (2006: 101), que diagnostica que nem a componente de género na participação política dos imigrantes, nem o seu sentido de voto, nem a ligação entre acesso à nacionalidade e participação política têm sido suficientemente explorados, sobretudo devido à inexistência de inquéritos eleitorais adequados ao seu apuramento. O autor elenca ainda várias dificuldades inerentes ao estudo comparado europeu da participação política dos imigrantes no país de residência. São elas a variedade dos enquadramentos legais nacionais; a variedade de fases de vida das respetivas experiências enquanto países de acolhimento; a heterogeneidade dos próprios imigrantes e seus descendentes; e, finalmente, a inadequação das estatísticas, na medida em que muitas são baseadas apenas na nacionalidade (Martiniello, 2006: 102-103). Também em Portugal o estudo deste tema carece de dados, em parte por não haver contabilização da participação eleitoral efetiva dos cidadãos estrangeiros (Rodrigues et al., 2013: 167; Oliveira et al., 2014).