Imigrantes e segurança social: perspetivas académicas

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Imigrantes e segurança social: perspetivas académicas

O debate científico em torno da relação entre imigrantes e segurança social tem vindo a conhecer diversos enquadramentos e enfoques ao longo do tempo.

Na década de 1970 Cordeiro, retratando o contexto francês e questionando o centrar das políticas sociais na preocupação do défice da segurança social, procurou destacar o retorno efetivo de contribuições em benefícios do sistema. A partir de comparações sistemáticas entre contribuições pagas e benefícios auferidos por imigrantes de três origens – portugueses, magrebinos e jugoslavos – inscritos na segurança social em Grenoble e os franceses nas mesmas condições, o autor identificou que os salários dos estrangeiros quase nunca atingiam o máximo para fins de tributação em sede de segurança social, enquanto um em cada quatro salários dos inscritos franceses atingiam esse teto. Isto significava que quase todo o rendimento dos estrangeiros era tributado, mas uma parte substancial do dos franceses não, ou seja, a contribuição relativa dos estrangeiros era substancialmente maior. Quanto às prestações por doença, os nascidos na Jugoslávia e os nascidos em Portugal beneficiavam menos destas do que os nascidos em França. Concluía-se então que para a França a imigração representa mais uma importação de saúde do que um agravamento das despesas com a mesma. Ao nível dos acidentes de trabalho, havia sobrerrepresentação dos estrangeiros, mas o custo gerado por cada acidente era apenas ligeiramente superior ao dos franceses, sendo isso interpretado pelo autor como resultado de uma maior exposição ao risco. Observe-se ainda que os estrangeiros recebiam, em média, menos 10% de abono de família por filho, isto apesar de terem famílias grandes e de haver bonificações ao nível dos terceiros e quartos filhos (Cordeiro, 1976). O autor notava, assim, que, por comparação aos autóctones, os imigrantes dificilmente assumiam usufruto proporcional aos riscos e custos que suportavam para o sistema de segurança social, arcando contribuições proporcionalmente maiores, embora tivessem menores rendimentos e menor usufruto de prestações sociais (Cordeiro, 1976).

Uma investigação mais recente (Barrett e Maître, 2013), também centrada na preocupação clássica com a sustentabilidade dos sistemas de segurança social - e, por conseguinte, numa análise de benefícios versus contribuições - procurou determinar se os imigrantes recebem mais da segurança social do que os nativos numa série de países europeus. Usando dados das Estatísticas do Rendimento e das Condições de Vida na União Europeia, identificam poucos indícios de que os imigrantes estejam a receber mais quando todos os tipos de benefícios são considerados (esta constatação mantém-se quer nos dados brutos, quer em análises de regressão que permitem controlar o efeito de características relevantes). Por contraponto o estudo identifica taxas de pobreza maiores entre os imigrantes, o que, em combinação com os resultados relativos aos benefícios da segurança social, os leva a questionar a eficácia do sistema junto desta população específica (Barrett e Maître, 2013).

Têm também sido analisados os enquadramentos legais propriamente ditos e as condições e requisitos de acesso e os direitos subjacentes ao benefício do Sistema de Segurança Social por imigrantes. Num relatório síntese de um estudo comparativo promovido pela Rede Europeia das Migrações (2014) ao nível da Europa, identifica-se uma convergência nos direitos face à segurança social dos imigrantes com autorizações de residência de longa duração em resultado da implementação de diretivas comunitárias que abordam o tema. No entanto, o mesmo relatório conclui que persistem variações significativas, tanto no que concerne aos direitos aos quais os nacionais de países terceiros poderão aceder, como nos requisitos que terão de cumprir para concretizar efetivamente o acesso possível. Na generalidade dos casos, o acesso à segurança social por parte dos nacionais de países terceiros que têm autorizações de residência a termo certo concretiza-se mais através dos sistemas previdenciais (contributivos) do que através dos que se financiam por via da taxação em geral (não contributivos). O relatório faz ainda notar que algumas regras de elegibilidade aplicadas simultaneamente a cidadãos autóctones e a cidadãos nacionais de países terceiros podem conduzir a enviesamentos contra estes últimos, devido à sua permanência no território mais recente e temporária. Por sua vez, são também identificadas, na maioria dos países europeus, relações de causalidade inversa em que o recurso a benefícios sociais pode afetar adversamente o estatuto migratório em termos de renovações de títulos, acesso a autorizações de longo prazo, naturalização, ou reunificação familiar. É de referir ainda a existência, na maioria dos Estados-membros, de discricionariedade administrativa na atribuição dos benefícios dos regimes não contributivos (EMN, 2014).

Outros estudos centraram-se na comparação de modelos de Estados sociais e os seus efeitos nos imigrantes ao longo do tempo. Sainsbury (2006), comparando três modelos de Estados sociais entre a década de 1970 e o final da década de 1990, mostra que os cidadãos estrangeiros beneficiaram de mais direitos na Alemanha e na Suécia do que nos Estados Unidos, sendo ainda assinaláveis diferenças entre a Alemanha e a Suécia, nomeadamente na vertente género, recebendo as mulheres estrangeiras menos benefícios na Alemanha do que na Suécia. Por sua vez, a menor dependência face ao trabalho para a elegibilidade em termos de benefícios na Suécia levava a que a probabilidade de um imigrante se encontrar abaixo da linha da pobreza nesse país fosse inferior à registada na Alemanha. O estudo realça ainda que a forma de imigração também desempenha um papel explicativo na relação com o sistema de segurança social do país: os refugiados ao abrigo da convenção refletem uma situação muito mais favorável do que os requerentes de asilo, por exemplo. Finalmente o autor identifica também alguma causalidade com especificidades das políticas de imigração: na Alemanha, por exemplo, embora a regra geral fosse o princípio da equivalência entre contribuições e benefícios, essa regra tinha exceção na eventualidade de os imigrantes serem etnicamente alemães (Sainsbury, 2006).

Mas a população imigrante não pode ser vista como um todo homogéneo, podendo os efeitos do Sistema de Proteção Social serem diversos em função das características dos grupos imigrantes. Schulzek analisa o impacto da segurança social no asilo e na migração económica. A autora testa a tese da segurança social como fator de atração face a uma tipologia de estados de previdência (social-democrático, corporativo e liberal) com base em dados para 16 países da OCDE, entre 1985 e 2002. Na tipologia desenvolvida, a autora acaba por concluir que: (1) os estados de previdência de tipo social-democrata atraem refugiados, mas afastam imigrantes económicos; (2) os estados de previdência de tipo corporativo atraem refugiados e imigrantes económicos; e (3) os estados previdência de tipo liberal afastam os refugiados mas, surpreendentemente, não atraem os imigrantes laborais. Estes resultados, segundo a autora, desafiam a assunção comum de que os imigrantes laborais são fortemente atraídos pelos estados previdência de tipo liberal e respetivas economias favoráveis aos negócios. Neste âmbito a autora defende que será importante adicionar as considerações relativas à segurança social como um fator adicional ao modelo de migração baseado na atração-repulsão proposto por Lee (Schulzek, 2012).

Estas comparações (entre migrantes e não migrantes, migrantes de diversas proveniências, migrantes em diversos tipos de regime de segurança social, etc.) têm em comum a preocupação em determinar se determinadas categorias de residentes num dado Estado social são, no seu conjunto, beneficiários ou contribuintes líquidos dos sistemas de segurança social. Embora esta preocupação analítica persista, em estudos mais recentes tem-se destacado a preocupação de se validar a relação causal entre a generosidade do sistema de segurança social do país de acolhimento e a imigração que este recebe. Ou seja, nas últimas duas décadas tem havido debate sobre a possibilidade de a segurança social representar um fator de atração (pull factor) em termos das teorias das migrações e, consequentemente, induzir pressão sobre a segurança social que foram o objeto de interesse original. Os resultados dos múltiplos estudos desenvolvidos nas várias ciências sociais (destaque para a economia) estão longe de ser consensuais mesmo para o contexto de acolhimento mais estudado, o norte-americano.

Esta tendência nos estudos remonta a 1990, ano em que Peterson e Rom publicam um livro no qual desenvolvem a tese de que no contexto americano as pessoas que dependem da segurança social tendem a migrar internamente em direção aos estados com uma segurança social mais generosa. Correlativamente, os decisores políticos procurariam ativamente evitar que os respetivos estados se tornassem refúgios para pessoas dependentes da segurança social, nomeadamente cortando nos benefícios em questão e desencadeando assim um processo de sucessivos nivelamentos por baixo (race to the bottom) (Peterson e Rom, 1991). Autores subsequentes aplicaram estas ideias também aos migrantes internacionais. Num artigo de 1996, Borjas e Hilton investigaram as assimetrias no consumo de recursos da segurança social entre imigrantes e nativos. Observando que os tipos de benefícios auferidos por imigrantes pioneiros influenciam os benefícios que os imigrantes recém-chegados virão a receber, os autores postulam que possam existir redes étnicas nas quais circule informação sobre a disponibilidade de benefícios para imigrantes (Borjas e Hilton, 1996). Por outro lado, Zavodny realizou, sensivelmente na mesma época e no rescaldo de um corte federal da segurança social para os imigrantes nos primeiros anos da sua estadia, uma análise econométrica que produziu escassos indícios de que os novos imigrantes escolhessem os seus destinos com base na generosidade do sistema de segurança social do país de acolhimento. O que atrai novos imigrantes, concluiu a autora, são as redes sociais e/ou as populações imigrantes já residentes na sociedade de acolhimento e não o seu Sistema de Proteção Social (Zavodny, 1997).

Em 1999 Borjas publicou o que viria a ser um dos artigos mais citados sobre este tema. Neste trabalho o autor investigou se as escolhas de destinos feitas pelos imigrantes que chegavam aos Estados Unidos eram influenciadas pela diversidade interestadual na maior ou menor generosidade da proteção social. O principal pressuposto desta análise era que os imigrantes que se encontrassem a beneficiar da segurança social escolheriam racionalmente localizar-se nos Estados onde pudessem colher maiores benefícios sociais. Os resultados a que chegou vieram sustentar essa hipótese, mostrando que os imigrantes que se encontravam a beneficiar da segurança social tendem mais a concentrar-se em Estados generosos do que os imigrantes que não recebem benefícios da segurança social e do que os nativos. Por conseguinte, o autor concluía que os dados empíricos eram consistentes com a existência de um efeito de atração dos Estados com uma segurança social mais generosa sobre os imigrantes (Borjas, 1999).

No mesmo ano Levine e Zimmerman publicaram um artigo baseado em microdados do inquérito nacional (EUA) longitudinal à juventude, coligidos entre 1979 e 1992. Em termos analíticos, empregam um modelo quasi-experimental que utilizou como base para a comparação os diferentes critérios de elegibilidade para a segurança social vigentes nos diversos Estados americanos. Em concreto, examinaram o padrão de mobilidade interestadual das mulheres carenciadas com crianças a cargo, que são elegíveis para os benefícios da segurança social, em comparação com o padrão de mobilidade de outros lares, carenciados mas não elegíveis. Os autores concluíram não haver indícios de que a migração de base na segurança social seja um fenómeno generalizado (Levine e Zimmerman, 1999). Em 2000, Allard e Danziger analisaram dados longitudinais sobre as decisões de migrar tomadas por famílias monoparentais. Os autores estimaram até que ponto as diferenças interestaduais nas generosidades dos programas de segurança social são de facto um fator relevante nessa escolha, concluindo que as famílias monoparentais migram pouco e que os benefícios não exercem uma influência significativa nessa decisão (Allard e Danziger, 2000). Também Brueckner, após expor os efeitos teóricos de uma hipotética migração orientada para a segurança social (welfare migration), passa em revista as evidências empíricas para a existência de uma tal migração e chega à conclusão de que os indícios são ambíguos (Brueckner, 2000). Kaushal (2005) aponta que apesar do corte federal na segurança social para os imigrantes, vários estados americanos reinstituíram alguns desses apoios socorrendo-se de fundos próprios. A autora usou a variação de políticas a nível estadual que resultou desse processo político como meio de realizar uma análise dos efeitos da elegibilidade e da generosidade associadas aos benefícios. A sua conclusão foi de que pouco efeito estas teriam na escolha de localização por parte das mulheres migrantes não casadas e com baixas qualificações que vão chegando.

Prosseguindo o debate na Europa, Sinn vem por sua vez sustentar que a migração só é positiva na medida em que não seja artificialmente induzida pelos benefícios do Estado social e que, não havendo na Europa de então essa cautela, a imposição de restrições seria uma reação racional da parte dos Estados de destino (Sinn, 2004). Giorgi e Pellizzari prosseguem esta adaptação do debate ao contexto europeu e encontram um efeito pequeno da generosidade do estado social na decisão de localização dos imigrantes. Ainda que pequeno, este efeito teria consequências que poderiam contrabalançar os benefícios, situação que os autores dizem poder ser evitada mediante a introdução de um rendimento mínimo europeu uniforme. Esta solução seria, afirmam, mais barata em termos agregados do que a panóplia de sistemas de apoio social que existia à data, mas, dada a sua desigual distribuição geográfica, difícil em termos políticos (Giorgi e Pellizzari, 2006). Num artigo subsequente, publicado em 2009, os mesmos autores atualizam a análise e reiteram as conclusões (Giorgi e Pellizzari, 2009). Contudo, Skupnik nota que com a introdução da liberdade de mobilidade para os trabalhadores da Europa de Leste, era esperado que os países da UE15 reduzissem os benefícios dos respetivos sistemas de segurança social de modo a evitarem tornar-se “ímanes de segurança social”. Contudo, os dados da OCDE não apoiam a predição de um processo competitivo de nivelamento por baixo. Utilizando dados do inquérito ao emprego, o autor analisa os determinantes dos fluxos migratórios e não encontra indício de que, uma vez controlado o efeito das restrições políticas temporárias à liberdade de movimentos, as variáveis associadas à segurança social afetem os fluxos migratórios. Isso explica a razão pela qual o incentivo à mudança na despesa com segurança social é baixo (Skupnik, 2014).

Outra forma de olhar a questão é não em termos da tese propriamente dita mas dos seus corolários. Atendendo à formulação original da tese da segurança social como fator de atração em termos migratórios (Peterson e Rom, 1990) e, mais especificamente, do seu corolário segundo o qual seria de esperar uma erosão da segurança social por via de sucessivos nivelamentos por baixo (race to the bottom), é identificado que por vezes a proteção social dos imigrantes é deliberadamente enfraquecida como forma indireta de controlo da imigração (Hollifield, 2000). Nesse sentido, o Reino Unido, por exemplo, teria perseguido o oposto de políticas de segurança social: às pessoas que solicitam asilo seriam negadas oportunidades de inclusão social numa tentativa de assegurar que o processo de migração é reversível (Geddes, 2000). Por outro lado, Berry, Fording e Hanson enunciam de forma muito clara mais um corolário da tese em questão: dado o efeito de atração, a taxa de pobreza de um Estado acompanhará qualquer aumento relativo dos benefícios da segurança social face aos Estados limítrofes. Identificando insuficiências – de especificação de modelo e metodológicas – em investigações precedentes cujos resultados apoiavam estas preposições, corrigindo esses erros e efetuando novas análises sobre dados relativos aos Estados americanos entre 1960 e 1990, concluem não haver indícios a favor da existência de qualquer dos processos previstos pela teoria em questão (Berry, Fording e Hanson, 2003).

Em 2004 Kvist interroga-se se Does EU enlargement start a race to the bottom? O autor encontrava poucos indícios de que, após o alargamento da União Europeia (UE) a leste, os países com benefícios mais generosos se viessem a tornar atraentes para uma migração baseada na segurança social. Contudo, analisando as mudanças nas políticas, o autor constata que os Estados da então UE15 claramente interagiam estrategicamente com base nesse pressuposto (Kvist, 2004). Apesar de contraditórias entre si, estas e outras observações mostram que a imigração coloca desafios na fronteira dos Estados de providência, nomeadamente ao nível da própria definição e redefinição da comunidade de recipientes legítimos de apoios sociais em face de diferentes formas de imigração, da diversidade de contextos nacionais, e do progresso da integração europeia. Nesse sentido, a imigração é uma perspetiva particularmente reveladora no sentido de permitir o estudo das dinâmicas de inclusão e de exclusão no contexto dos estados providência modernos (Bommes e Geddes, 2000).

Giulietti e Wahba passam em revista as principais teorizações e pesquisas empíricas sobre a tese da segurança social enquanto fator de atração e concluem que os indícios são bastante contraditórios. Uma possível explicação para este estado de coisas, adiantam, é que a literatura tenha até então falhado em reconhecer a existência de diferentes regimes de migração, bem como a possibilidade de a causalidade entre imigração e despesa com segurança social se processar no sentido inverso ao esperado (Giulietti e Wahba, 2013).

Ainda Giulietti e outros colaboradores estudaram o impacto dos subsídios de desemprego na imigração em 19 países europeus entre 1993 e 2008. Os resultados para os imigrantes com origem em países da UE indicam que não existe qualquer relação entre as duas grandezas nesta população. No que respeita aos imigrantes de países terceiros à UE, a análise mais rudimentar indica uma correlação moderada, mas as técnicas mais sofisticadas indicam um efeito causal menor e estatisticamente não significativo. Os autores concluem que o debate sobre a “migração baseada na segurança social” é mal orientado e carece de sustentação empírica, mas notam que o seu trabalho sugere que a correlação moderada entre benefícios e imigração que foi detetada pode ter origem em políticas de imigração inadequadas ou no aumento de benefícios após influxos significativos (Giulietti, Guzi, Kahanec e Zimmermann, 2013). Giulietti prossegue esta linha de argumentação, afirmando que, ao contrário do que pretende a tese da segurança social enquanto fator de atração para a migração, os indícios empíricos apontam para que as decisões migratórias não levem em consideração a generosidade da segurança social dos países de acolhimento. Mesmo quando os imigrantes usam os benefícios mais intensamente do que os nativos, a diferença corresponde a diferenças nas características demográficas e sociais das populações e não ao estatuto migratório per se. Acresce que os indícios sugerem que em alguns países os imigrantes têm uma dependência da segurança social inferior à dos nativos, apesar de enfrentarem um maior risco de pobreza (Giulietti, 2014).

Razin e Wahba utilizam a diferença na mobilidade permitida aos imigrantes com origem na UE, Noruega e Suíça, por oposição aos nacionais de países terceiros à UE, para procederem a uma análise que encontra fortes indícios a favor da tese da segurança social enquanto fator de atração no caso do grupo com a mobilidade livre, ou seja, os imigrantes pobres e pouco qualificados tendem a gravitar para um sistema do qual serão beneficiários líquidos e os imigrantes ricos e altamente qualificados a evitar um sistema do qual serão contribuintes líquidos. Em face do exposto, recomendam a harmonização dos benefícios da segurança social na UE como meio de reduzir o efeito negativo do estado social sobre a composição dos fluxos migratórios intraeuropeus (Razin e Wahba, 2015).

Mais recentemente, Andersen e Migali fazem ainda notar que as análises desenvolvidas sobre este tema tendem a esquecer a forma como a segurança social pode afetar também a decisão de regressar ao país de origem. Nos países com benefícios da segurança social relativamente pequenos, os imigrantes tendem a regressar ao país de origem caso enfrentem uma situação de desemprego, por exemplo, enquanto em países com sistemas de segurança social mais generosos, alguns optarão por permanecer. O mais importante, contudo, é, segundo estes autores, que a decisão de permanecer ou regressar é mais sensível à generosidade da segurança social do que a decisão original de vir para o país de acolhimento (Andersen e Migali, 2016).

Já este ano, Österman, Palme e Ruhs publicaram um artigo no qual analisam os efeitos fiscais dos imigrantes da União Europeia. Nesta análise empírica transnacional concluem que a principal diferença pode ser encontrada entre o regime de seguro social existente na Europa de Leste e os quatro outros regimes existentes a ocidente. Nestes últimos, a contribuição dos imigrantes da UE é significativamente maior do que naquele outro. A homogeneidade dos resultados para os regimes ocidentais sugere que não há substância nos receios de que os imigrantes representem um fardo fiscal para os estados sociais mais generosos. Aliás, em todos os regimes ocidentais as contribuições médias dos imigrantes da UE ultrapassam as dos agregados familiares nativos, tendo este efeito persistido mesmo durante a recente crise (Österman, Palme e Ruhs, 2019).

O efeito das contribuições dos imigrantes tem sido também estudado em Portugal. A principal investigação existente sobre estrangeiros e segurança social e promovida por este Observatório das Migrações conclui que a proteção social tem estado acessível à grande maioria dos imigrantes em Portugal e que foi eficaz na absorção do impacto da crise. Em parte devido à sua estrutura demográfica, os imigrantes são grandes contribuintes líquidos do sistema (Peixoto, Marçalo e Tolentino, 2011).

Também sobre o contexto português, um estudo conduzido pelo ponto de contacto nacional da Rede Europeia das Migrações (SEF, 2014) identificou que havendo tratamento igualitário no sistema providencial (contributivo), haverá contudo normas menos favoráveis no sistema de proteção social de cidadania (não contributivo), nos quais o acesso é possível mas um período mínimo de residência legal é condição sine qua non para que se possa beneficiar. Este último tipo de situação verificar-se-á, em concreto, em prestações como a pensão social ou o rendimento social de inserção. Assinale-se que dentro do sistema de proteção social de cidadania coexistem três subsistemas: o de ação social é muito inclusivo e não distingue beneficiários em termos de nacionalidade, mas os de solidariedade e de proteção familiar exigem residência legal por um período mínimo. Além dos sistemas providencial e de proteção social de cidadania existe ainda o sistema complementar que é de adesão voluntária e não coloca quaisquer quesitos de nacionalidade (SEF, 2014).

Poderá ainda aprofundar esta síntese bibliográfica do debate científico em torno da relação entre imigrantes e segurança social na Newsletter OM #17.