3. Enquadramento legal do tema imigração e envelhecimento

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3. Enquadramento legal do tema imigração e envelhecimento

Em Portugal a estrutura demográfica tem sido muito marcada pela tendência de envelhecimento populacional, com enfase desde 2011 para saldos naturais e saldos migratórios negativos, traduzindo uma diminuição efetiva da população residente no país. O envelhecimento populacional é pois um tema cada vez mais central nas preocupações públicas e institucionais, assumindo a imigração um papel atenuador dos efeitos e desafios consequentes do envelhecimento. Apesar do papel da imigração no aumento dos efetivos em idade ativa, no incremento dos nascimentos e em algum reequilíbrio entre sexos, atenuando assim alguns dos efeitos do envelhecimento demográfico, sem a entrada de novos imigrantes em idade fértil e ativa e um saldo migratório positivo, a possibilidade de inverter a tendência de decréscimo e de envelhecimento da população está comprometida.

Nos termos do Despacho n.º 12427/2016, de 17 de outubro, e em cumprimento com os objetivos definidos num trabalho de parceria interministerial e intersectorial, o Grupo de Trabalho propõe a Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável, Portugal reconhece os desafios demográficos do país associados ao envelhecimento da população. Em matéria do envelhecimento ativo e saudável, Portugal está comprometido com a Estratégia e o Plano de Ação Global para o Envelhecimento Saudável da Organização Mundial de Saúde (OMS) e com os valores e objetivos fundamentais da União Europeia (UE), que contemplam a promoção do envelhecimento ativo e estão refletidos em iniciativas como as Propostas de Ação da UE para a promoção do envelhecimento ativo e saudável e da solidariedade entre gerações, sucedendo às iniciativas em 2012 no contexto do Ano Europeu do Envelhecimento Ativo e da Solidariedade entre as Gerações (Decisão n.º 940/2011/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Setembro de 2011).

A consciência dos desafios demográficos de Portugal, nomeadamente associados à baixa de fecundidade e natalidade e ao aumento do envelhecimento, têm conduzido nos últimos anos ao destaque em diversas estratégias e políticas públicas do papel da imigração para a sua atenuação.

O primeiro Plano para a Integração dos Imigrantes (Resolução do Conselho de Ministros n.º 63-A/2007, de 3 de maio), desenvolvido entre 2007 e 2009, afirmava logo na sua introdução que o fenómeno migratório, ‘por um lado, consubstancia um importante contributo face à debilidade interna da situação demográfica; por outro é um fator positivo para o crescimento económico, para a sustentabilidade da segurança social e para o enriquecimento cultural do país’. Entre mais de uma centena de medidas, este plano integrou a medida 47 que visou o estabelecimento de convenções de Segurança Social com os países de origem de imigrantes para Portugal - à semelhança do que já acontecia com o Brasil, Cabo Verde, Angola, São Tomé e Príncipe, Roménia e Tunísia – para salvaguardar nomeadamente os direitos contributivos dos trabalhadores para a reforma (relatório final aqui). Neste âmbito estava em causa o reconhecimento de que nem todos os imigrantes residentes no país reúnem condições para ter acesso a uma pensão no país de residência.

A propósito das convenções com países de origem de imigrantes, o Instituto da Segurança Social disponibiliza um Guia Prático de Pedido de Pensão com Aplicação de Instrumentos Internacionais – invalidez, velhice e morte que detalha as condições gerais de acesso para os pedidos de pensão por velhice de imigrantes em Portugal, dependendo do seu país de origem e dos anos de contribuição para o Regime de Segurança Social do país.

O II Plano para a Integração dos Imigrantes 2010-2013 (Resolução do Conselho de Ministros n.º 74/2010, de 17 de setembro) torna mais explícitas medidas de intervenção para os idosos imigrantes, nomeadamente indo ao encontro dos objetivos do Ano Europeu para o Envelhecimento Ativo e Solidariedade Intergeracional 2012 (European Year for Active Ageing and Intergenerational Solidarity). Na área de intervenção para os idosos imigrantes o plano contemplou duas medidas (medidas 69 e 70) para o combate à vulnerabilidade socioeconómica dos idosos imigrantes através da divulgação das respostas institucionais disponíveis e a divulgação das formas de acesso aos direitos decorrentes das contribuições feitas para a segurança social, não só em Portugal mas também nos países de origem e na União Europeia (relatório final aqui).

Esta dimensão ganha ainda maior desenvolvimento no Plano Estratégico para as Migrações 2015-2020 (Resolução do Conselho de Ministros n.º 12-B/2015, de 20 de março), definido quando Portugal acumulava saldos naturais negativos e saldos migratórios negativos, com decréscimo efetivo da população residente. Neste plano de ação, o equilíbrio do saldo migratório é referido a par do combate transversal ao défice demográfico, sendo este elencado como primeiro entre os principais desafios aos quais o plano se destina a fazer frente. No preâmbulo ao plano assume-se que este desafio é hoje uma emergência social, económica e política nacional.

Esta compaginação surge também nas Grandes Opções do Plano para 2016-2019 para o Programa do XXI Governo Constitucional (Lei n.º 7-B/2016), afirmando-se num dos compromissos de políticas elencadas – intitulado “Reagir ao desafio demográfico” –, a promoção de políticas públicas nos domínios da natalidade, parentalidade e das migrações com o objetivo central de contribuir para a sustentabilidade demográfica do país. Esta ação abrange explicitamente o domínio da imigração, cujas políticas terão como objetivos fundamentais a atração de imigrantes para sustentar saldos migratórios positivos.

Na vertente da atração dos imigrantes, nomeadamente os imigrantes reformados, o país tem definido algumas políticas assentes nomeadamente em isenções fiscais. O Regime Fiscal de Residentes Não Habituais, criado em 2009 com o Decreto-Lei n.º 249/2009, de 23 de setembro, criou o regime fiscal para o residente não habitual em sede do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), tendo em vista atrair para Portugal profissionais não residentes qualificados em atividades de elevado valor acrescentado ou da propriedade intelectual, industrial ou know-how, bem como beneficiários de pensões obtidas no estrangeiro (ver mais aqui). Nos últimos meses vários países têm reagido a esta opção portuguesa, estando em causa a pressão para que o país reveja este regime por se alegar levar à dupla isenção (na origem e no destino) desses migrantes. Contudo, instituições como o SEF e a OCDE são unânimes na avaliação do sucesso desta iniciativa, à qual imputam, pelo menos em parte, o novo fluxo de origem de países da União Europeia, destacando-se os franceses entre a imigração de reformados (SEF, 2018: 12; OCDE, 2018: 274).