Enquadramento institucional: imigração, educação e qualificações

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Enquadramento institucional: imigração, educação e qualificações

Considerando o crescimento e a diversificação dos fluxos migratórios para Portugal, o sistema educativo português tem desenvolvido um conjunto de iniciativas em torno das questões da diversidade cultural em contexto educativo, atendendo à multidimensionalidade do conceito.

Em 1986, a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro) assinala na alínea d) do artigo 3º a necessidade de ‘assegurar o direito à diferença, mercê do respeito pelas personalidades e pelos projetos individuais da existência, bem como da consideração e valorização dos diferentes saberes e culturas’, embora tal não possa ainda ser considerado como uma referência direta à presença de crianças estrangeiras ou filhas de imigrantes no sistema educativo. Em 1988, aquando da definição das Escolas de Intervenção Prioritária, é feita menção aos alunos de origem etnicamente diferenciada. Em 1989 surge a primeira iniciativa de apoio pedagógico complementar em função da origem e em 1990 é lançado o Projeto ‘A Escola na Dimensão Intercultural’ (PEDI), iniciativa da então Direção Geral do Ensino Básico e Secundário dirigida a alunos de origem cabo-verdiana e a alunos ciganos do 1.º ano de escolaridade.

Em 1991 o Despacho Normativo n.º 63/91, cria o Secretariado Coordenador dos Programas de Educação Multicultural (adiante Secretariado EntreCulturas) enquadrado no seguinte contexto: ‘Verificam-se, com preocupante intensidade, problemas de convivência intercultural que se abatem sobre as sociedades modernas e, até, as nações europeias. Mesmo na nossa sociedade, emergem manifestações de intolerância e, em alguns casos, de violência física e psicológica exercida sobre minorias étnicas, fruto da exacerbação de doutrinas redutoras e de grupos extremistas que têm de ser energicamente contrariados. Conscientes de que tais ações, ainda que esporádicas no nosso país, necessitam não de um comportamento mera ou predominantemente punitivo, mas sobretudo de uma atuação que vise incentivar a educação cívica e contribuir para um clima de aceitação, solidariedade, tolerância e respeito pelo direito à diferença que deve envolver toda a ação educativa’. O Secretariado Coordenador dos Programas de Educação Multicultural foi criado, na dependência direta do Ministro da Educação e a ele competia ‘coordenar, incentivar e promover, no âmbito do sistema educativo, os programas e as ações que visem a educação para os valores da convivência, da tolerância, do diálogo e da solidariedade entre diferentes povos, etnias e culturas’. No mesmo ano é lançado o Programa Educação para Todos (Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/91), cujo principal objetivo foi ‘mobilizar vontades e rendibilizar recursos para o efetivo cumprimento da escolaridade de 9 e 12 anos, criando uma cultura de escolarização prolongada e qualificante, propiciadora, nas décadas vindouras, da formação de cidadãos melhor dotados para enfrentar, com competência, responsabilidade e civismo, os desafios postos pelas sociedades modernas’ fazendo menção designadamente aos ‘pertencentes a minorias étnicas e linguísticas’.

De destacar a recolha de informação estatística sobre a presença de crianças de diferentes origens no sistema educativo português (Base de Dados Entreculturas), o Projecto de Educação Intercultural 1993/1997 (PREDI), a criação da Associação de Professores para a Educação Intercultural (APEDI) em 1993 e a iniciativa ‘Pelas Minorias’ em 1998. Ainda em 1998 o Decreto-Lei n.º 329/98, de 2 de Novembro ‘regula o ensino da disciplina de Educação Moral e Religiosa, de diversas confissões religiosas, em regime de permanência e em alternativa à disciplina de Desenvolvimento Pessoal e Social, e altera o Decreto-Lei n.º 407/89, de 16 de Novembro, relativo ao ensino de Educação Moral e Religiosa Católica’. Já em 2000, o Despacho conjunto n.º 1165/2000 (o Ministro da Presidência, o Ministro do Trabalho e da Solidariedade e o Ministro da Educação) afirma que a ‘ introdução de mediadores culturais nas escolas tem-se revelado muito positiva para a ligação das famílias com a escola e para permitir o reforço do diálogo intercultural, o sucesso educativo e a diminuição do abandono precoce do sistema escolar’.

Criada em 1996, a função do Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas (Decreto-Lei n.º 3-A/96, de 26 de Janeiro), funcionou até 2002 com o apoio de um pequeno gabinete. Em 2002, o Decreto-Lei n.º 251/2002, de 2 de Novembro, cria, na dependência da Presidência do Conselho de Ministros, o Alto-Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas (ACIME) que transforma uma função numa estrutura com meios humanos e logísticos de atuação permanente mais alargados e cuja missão era ‘promover a integração dos imigrantes e minorias étnicas na sociedade portuguesa, assegurar a participação e a colaboração das associações representativas dos imigrantes, parceiros sociais e instituições de solidariedade social na definição das políticas de integração social e de combate à exclusão, assim como acompanhar a aplicação dos instrumentos legais de prevenção e proibição das discriminações no exercício de direitos por motivos baseados na raça, cor, nacionalidade ou origem étnica’.

Em 2001 o Secretariado Entreculturas passou para a dependência direta conjunta do Ministério da Educação e do membro do governo que tinha a cargo as questões da igualdade e da integração de imigrantes, e em 2004 foi integrado no então ACIME (atual ACM, Alto Comissariado para as Migrações) e centrou a sua atuação na formação de professores e demais agentes socioeducativos e na produção, edição e divulgação de instrumentos e materiais pedagógicos na vertente da educação e do diálogo intercultural.

Em 2007, o Decreto-Lei n.º 167/2007, de 3 de Maio aprova a orgânica do Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I. P. (ACIDI), que resultou da fusão do Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas, da estrutura de apoio técnico à coordenação do Programa Escolhas, da Estrutura de Missão para o Diálogo com as Religiões e do Secretariado Entreculturas. ‘Com esta reestruturação, o Governo centraliza, num instituto público, as atribuições dispersas por vários organismos, permitindo unir meios humanos necessários e especializados numa resposta conjunta aos desafios que se colocam, demonstrando o seu empenho no reforço da institucionalização dos serviços vocacionados para o acolhimento e a integração dos imigrantes, bem como numa maior eficácia na promoção do diálogo intercultural e inter-religioso. Culmina-se, assim, um processo iniciado em 1996, com a criação do Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas, (…), com o objectivo de promover a consulta e o diálogo com entidades representativas de imigrantes em Portugal ou de minorias étnicas, bem como o estudo da temática da inserção dos imigrantes e das minorias étnicas, em colaboração com os parceiros sociais, as instituições de solidariedade social e outras entidades públicas ou privadas com intervenção neste domínio’.

O n.º 1 do artigo 3º define a missão do então ACIDI: ‘colaborar na concepção, execução e avaliação das políticas públicas, transversais e sectoriais, relevantes para a integração dos imigrantes e das minorias étnicas, bem como promover o diálogo entre as diversas culturas, etnias e religiões’, fortalecendo assim a atuação do Secretariado Entreculturas no que respeita à promoção da ‘interculturalidade, através do diálogo intercultural e inter-religioso, com base no respeito pela Constituição, pelas leis e valorizando a diversidade cultural num quadro de respeito mútuo (n.º 2, alínea e)).

Igualmente, o Programa Escolhas, criado em 2001, com a missão de ‘promover a inclusão social de crianças e jovens provenientes de contextos socio-económicos mais vulneráveis, em particular os descendentes de imigrantes e de minorias étnicas, tendo em vista a igualdade de oportunidades e o reforço da coesão social’ (n.º 2, alínea l), embora na sua primeira fase de implementação tenha sido um Programa para a Prevenção da Criminalidade e Inserção de ‘jovens de bairros problemáticos’ dos distritos de Lisboa, Porto e Setúbal. De salientar o papel do Programa Escolhas na promoção de medidas que promovem a educação, a formação e a qualificação.

Em 2008 foi o Ano Europeu do Diálogo Intercultural e o então ACIDI assumiu-se como o coordenador nacional das comemorações, cujo objetivo foi a promoção do diálogo intercultural. Pretendeu-se igualmente que o Ano Europeu do Diálogo Intercultural servisse como ‘instrumento para que os cidadãos europeus e todos os que vivem na União Europeia, possam adquirir conhecimentos e capacidades que lhes permitam lidar com um ambiente cultural cada vez mais aberto e complexo’ e conseguisse ‘despertar os cidadãos europeus para a importância de desenvolver uma cidadania europeia activa, aberta ao mundo, respeitadora da diversidade cultural e baseada em valores comuns na União Europeia’.

Em 2014 o Decreto-Lei n.º 31/2014, de 27 de Fevereiro vem afirmar que ‘o perfil migratório de Portugal tem vindo novamente a alterar-se de forma significativa. Deparamo-nos com novos fenómenos migratórios, mais complexos e com maior diversidade de fluxos. Existem novos problemas, decorrentes do envelhecimento ou exclusão social das anteriores vagas. E há um contexto crescente de mobilidade de pessoas, em migrações circulares, económicas e de consumo que exigem estratégias articuladas. Acresce ainda que as políticas migratórias devem também ser entendidas à luz da nossa integração europeia, do espaço da lusofonia, que nos confere laços especiais com nacionais de países terceiros, e do fenómeno emigratório de portugueses para o estrangeiro que se tem registado’. Fruto da necessidade de adequar a orgânica do então ACIDI a esta nova realidade, o artigo 3 º define a missão e as atribuições do Alto Comissariado para as Migrações, I. P. (ACM): ‘colaborar na definição, execução e avaliação das políticas públicas, transversais e setoriais em matéria de migrações, relevantes para a atração dos migrantes nos contextos nacional, internacional e lusófono, para a integração dos imigrantes e grupos étnicos, em particular as comunidades ciganas, e para a gestão e valorização da diversidade entre culturas, etnias e religiões’. O Decreto-Lei afirma a necessidade de ‘aprofundar as políticas de integração dos imigrantes atuais e futuros e dos respetivos descendentes, tenham ou não adquirido nacionalidade portuguesa. Deve continuar a desenvolver iniciativas que reforcem sentimentos e atitudes de consideração mútua, confiança e cooperação na sociedade portuguesa. E deve ainda, em reforço, responder às necessidades de uma estratégia de identificação, captação e fixação de perfis migratórios nacionais e estrangeiros, sem descurar as responsabilidades de um Estado de Direito em proteger incondicionalmente a segurança e dignidade humana de qualquer migrante’.

No seguimento do trabalho iniciado pelo Secretariado Entreculturas, a Deliberação n.º 1772/2016 procede à criação do Núcleo para o Diálogo Intercultural (NDI) do Departamento de Apoio à Integração e Valorização da Diversidade na dependência hierárquica do Alto-Comissário para as Migrações do ACM, que ‘assegura a promoção dos direitos e interesses dos imigrantes, seus descendentes e grupos étnicos, de modo a contribuir para a sua plena integração e inserção’. Entre a sua missão destaca-se a conceção de materiais de sensibilização e formação para a valorização da diversidade, e o apoio no desenvolvimento de projetos pedagógicos na área da integração a nível nacional e internacional. Ora, sendo a escola um dos parceiros do ACM no que diz respeito à promoção da interculturalidade, o NDI disponibiliza atualmente os seguintes recursos e iniciativas dirigidos a escolas:

1. Rede de Escolas para a Educação Intercultural (REEI): rede de estabelecimentos de educação e ensino público e particular, envolvidos na transformação da escola, da sua organização e na sua abordagem pedagógica, visando o sucesso educativo de todas as crianças e jovens da educação pré-escolar ao ensino secundário. A REEI aprofunda e acompanha as escolas participantes na iniciativa Selo Escola Intercultural através da realização de encontros regionais, ações formativas, financiamento e partilha de boas práticas e de recursos. A REEI é uma iniciativa promovida conjuntamente com a Direção-Geral da Educação (DGE) do Ministério da Educação e Ciência (MEC) e a Fundação Aga Khan, lançada em outubro de 2016.

2. Selo Escola Intercultural: visa distinguir as escolas que se destacam na promoção de projetos com vista ao reconhecimento e à valorização da diversidade como uma oportunidade e fonte de aprendizagem para todos/as. É uma iniciativa conjunta da Direção-Geral da Educação (DGE) do Ministério da Educação e Ciência (MEC) e do ACM (iniciada em 2012), que se constitui como um contributo para o trabalho da escola na formação pessoal e social de crianças, jovens e adultos, bem como da cidadania ativa, indispensável à construção de ‘sociedades democráticas que respeitem a diversidade cultural e linguística’.

3. Kit Intercultural Escolas: visa disponibilizar às escolas, e a todos os profissionais do setor da educação, um conjunto de materiais em torno da temática da interculturalidade, que foram sendo concebidos e divulgados pelo Secretariado ENTRECULTURAS e pelo ACM em estreita colaboração com outros parceiros.

4. Ações de Formação: o ACM disponibiliza vários recursos e oferta formativa (desde 2006) dirigida a cidadãos, profissionais e entidades que, direta ou indiretamente, estejam ligados às questões da Interculturalidade e das Migrações. Estes materiais formativos foram criados no âmbito da missão do ACM que assenta na promoção de uma gestão positiva e enriquecedora da diversidade cultural, através do diálogo intercultural e inter-religioso, com base no respeito pela Constituição e pela legislação em vigor, valorizando a diversidade cultural num quadro de desenvolvimento e respeito mútuo.

De forma transversal a toda a administração pública, Portugal também começou a desenvolver planos de ação para a integração de imigrantes a partir de 2007, contemplando explicitamente medidas na vertente da educação e qualificação. O primeiro Plano para a Integração dos Imigrantes 2007-2009 (Resolução do Conselho de Ministros n.º 63-A/2007, de 3 de Maio) identificou um conjunto de 120 medidas, distribuídas por diversas áreas sectoriais verticais e transversais, que assumem como grande finalidade a plena integração dos imigrantes na sociedade portuguesa e que assentam num conjunto de princípios orientadores, dos quais se destacam a ‘igualdade de oportunidades para todos, com particular expressão na redução das desvantagens no acesso à educação (…), rejeitando qualquer discriminação em função da etnia, nacionalidade, língua, religião ou sexo e combatendo disfunções legais ou administrativas’. O II Plano para a Integração dos Imigrantes 2010-2013 (Resolução do Conselho de Ministros n.º 74/2010) destacou a área da interculturalidade como uma das dimensões de intervenção, tendo entre as 90 medidas e as 17 áreas de intervenção, uma também dedicada a Educação num total de 10 medidas. Mais recentemente, em 2015, definido o Plano Estratégico para as Migrações (PEM 2015-2020) (Resolução do Conselho de Ministros n.º 12-B/2015, 20 de março de 2015) com vista à implementação de políticas adequadas à integração social da população imigrante, mantendo como prioritária a área da educação e da qualificação profissional, entre outras, para os migrantes.

No domínio linguístico e no que concerne à aprendizagem da língua portuguesa é de destacar o programa Português Língua não Materna (PLNM), que consiste na oferta da disciplina no currículo dos ensinos básico e secundário (prevista nos artigos 10.º e 18.º, respetivamente, do Decreto-Lei n.º 139/2012, de 5 de julho, na sua redação atual). Importa igualmente referir outros programas como o Programa PPT – Português para Todos, as ações de educação não formal e os recursos como a Plataforma de Português Online, a Plataforma de Recursos Pedagógicos, o Caderno de Formação – Propostas de Atividades e Exercícios, o Guia para o ensino do Português Língua de Acolhimento (PLA) no contexto da Educação Não Formal (ENF), o Referencial “O Português para Falantes de Outras Línguas – O Utilizador Elementar no País de Acolhimento” e o Referencial “O Português para Falantes de Outras Línguas – O Utilizador Independente no País de Acolhimento”.

Ora relativamente ao tema das qualificações, o reconhecimento das Qualificações Estrangeiras pode ser feito através do reconhecimento académico ou do reconhecimento profissional. O reconhecimento académico é um processo pelo qual uma qualificação académica estrangeira é comparada a uma qualificação portuguesa relativamente ao nível, duração e conteúdo programático. O reconhecimento profissional é a autorização por parte de uma autoridade competente (Ministério, Ordem, entre outras) para o exercício de uma determinada profissão ou atividade profissional regulamentada. Ora, a equivalência encontra-se regulamentada ao abrigo do Decreto-Lei n.º 283/83, de 21 de junho, e é um processo pelo qual uma qualificação académica estrangeira é comparada a uma qualificação portuguesa, relativamente ao nível, duração e conteúdo programático, sendo também fixada a área científica da equivalência concedida. Por outro lado, o reconhecimento é um processo pelo qual uma qualificação académica estrangeira é comparada a uma qualificação portuguesa apenas em nível e encontra-se igualmente regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 283/83, de 21 de junho. Por fim, o registo é um novo regime de reconhecimento de graus académicos estrangeiros de nível, com objetivos e natureza idênticos aos dos graus de licenciado, mestre e doutor, atribuídos por instituições de Ensino Superior portuguesas, conferindo aos seus titulares todos os direitos inerentes a estes graus académicos. Este novo regime de reconhecimento encontra-se regulamentado ao abrigo do Decreto-Lei n.º 341/2007, de 12 de outubro.

Por outro lado, os cidadãos portugueses e estrangeiros residentes em território nacional podem formalizar um pedido de equivalência nas escolas da respetiva área de residência em território nacional. Ora, o processo de equivalência/reconhecimento de habilitações, estudos e diplomas de sistemas educativos estrangeiros encontra-se legislado pelo Decreto-Lei n.º 227/2005, de 28 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Declaração de Retificação n.º 9/2006, de 6 de Fevereiro, pela Portaria n.º 224/2006, de 8 de Março, e 699/2006, de 12 de Julho.

Em suma, Portugal tem densificado nas últimas décadas as políticas em torno da educação e qualificações para os migrantes. O Migrant Integration Policy Index (MIPEX) é uma ferramenta única que mede políticas para integrar migrantes em todos os Estados Membros da UE, Austrália, Canadá, Islândia, Japão, Coreia do Sul, Nova Zelândia, Noruega, Suíça, Turquia e Estados Unidos da América (38 países). Um total de 167 indicadores de política (8 áreas) foi desenvolvido para criar uma imagem rica e multidimensional das oportunidades de participação dos migrantes na sociedade. O índice é assim uma ferramenta útil para avaliar e comparar o que os vários governos vão desenvolvendo no âmbito da promoção da integração de migrantes em todos os países analisados. No que concerne às políticas na área da educação, em 2014 Portugal tinha 62 pontos (num total de 100 pontos), indicando uma política ‘levemente favorável’, e encontrava-se em sexto lugar sendo precedido da Suécia com 77 pontos, da Austrália com 76, da Nova Zelândia com 66, da Noruega com 65 e do Canadá igualmente com 65.