Estatísticas e indicadores de integração de imigrantes no contexto internacional

Imagem em Destaque
Estatísticas e indicadores de integração de imigrantes no contexto internacional

O primeiro documento europeu de incentivo à mensuração de indicadores de integração de imigrantes na Europa foi promovido pelo Conselho da Europa em 1996 – Measurement and indicators of integration – no qual era assumido o carácter multidimensional da noção de integração de imigrantes e as dificuldades na sua mensuração: Since integration concerns complicated phenomena and refers to a very widespread field, one cannot restrict the evaluation of a progress (or non-progress) in integration to one single unit of measurement. There is no such thing as "one meter of integration" or "two kilos of integration" which would make comparisons over time and/or between two countries an easy task. As a way out, one can only try to identify facts and phenomena giving an impression of the current social, economic, cultural and political role migrants play in a given society as well as at changes occurring over time. These indicators of integration can be selected from all four dimensions of integration. But in addition to this the host society - as was already mentioned - is very important as well, because public opinion - though only measurable with a good deal of doubt left behind - can for example give a hint as to the willingness to accept immigrants. (Conselho da Europa, 1996: 10).

Embora desde a década de 1990 o Conselho da Europa tivesse vindo a desenvolver o debate, nomeadamente com académicos e decisores políticos, quanto à necessidade de se promover a monitorização das políticas de integração de imigrantes e quanto à possibilidade de se definirem indicadores comuns de integração de imigrantes, estas opções só ganhariam verdadeiramente adesão já no início do século XXI.

Em 2003 ocorreu a publicação da Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões Relativa à Imigração, à Integração e ao Emprego (COM/2003/0336 final) onde se destacava no seu ponto 4.11. a relevância de se promover a monitorização e a avaliação das políticas de integração, com recurso a indicadores e estatísticas na área das migrações: As mentioned above, a key condition for successful policy implementation is to improve the information available as well as the tools for monitoring and evaluation. This is also essential to raise public awareness of the contribution which migrants bring to economic, social and cultural life in the EU. Without accurate and comparable data and knowledge about the effectiveness of measures taken, Member States and the Community are not in a position to know if their policies have the desired outcome.

De forma concomitante, a Comissão promoveu um estudo e relatório para explorar as possibilidades de desenvolver indicadores ao nível europeu e estatísticas das migrações que assegurassem a avaliação comparativa (benchmarking) acerca da integração de imigrantes. Entzinger e Biezeveld (2003) foram os autores desse relatório, onde realçaram as continuidades entre as discussões académicas e a eventual transição do conceito de integração para o vocabulário político europeu, aludindo também à possibilidade de se estabilizarem indicadores comuns na Europa que permitiriam aos decisores políticos, aos níveis europeu e nacional, tecerem comparações no que concerne às formas como os diferentes países lidam com assuntos relacionados com a integração de imigrantes (2003, p. 4). Os autores reconheciam, porém, que as diferenças entre Estados-membros em termos de políticas de integração de imigrantes, orientações e definições tornavam à data difícil a realização de comparações internacionais. O mesmo identificaram anos mais tarde Kupiszewska e colaboradores num documento de 2010 resultante do projeto Promoting Comparative Quantitative Research in the Field of Migration and Integration in Europe (PROMINSTAT), concluindo que continuava a ser impossível conduzir pesquisa comparativa internacional acerca de fluxos migratórios na Europa (Kupiszewska et al., 2010: p. 46).

De entre as diferenças entre países referidas por inúmeros autores, nomeadamente no panorama europeu, destaca-se a forma como os Estados-membros definem ou operacionalizam estatisticamente o conceito de “imigrante”. As mais reconhecidas instituições neste campo reconhecem que não há consenso acerca do que contar (e.g., Cantisani e Poulain, 2006: 181; Lemaitre, 2005: 1). A Organização das Nações Unidas define imigrante internacional como sendo qualquer pessoa que muda de país de residência habitual por um período determinado (ONU, 1998, pp. 9-10), contudo esta definição político-jurídica tende a não se operacionalizar na produção de estatísticas do fenómeno migratório. Desde logo importa atender que embora se falem de imigrantes, na realidade analisam-se dados acerca dos estrangeiros residentes que não se sobrepõe à realidade ou universo de imigrantes: há imigrantes que já não têm nacionalidade estrangeira (o que os retira dos dados oficiais acerca dos estrangeiros) e há estrangeiros que nunca tiveram qualquer experiência migratória (não são imigrantes, mas têm uma nacionalidade estrangeira no seu país de nascimento por herdarem a nacionalidade estrangeira dos seus pais) – mais em Oliveira e Gomes (2014: 20-22; e 2016: 23-25).

Em 2008 Lemaitre e colaboradores consideravam ser difícil, se não mesmo impossível, harmonizar, de acordo com as recomendações da ONU, as estatísticas referentes aos fluxos migratórios internacionais que eram construídas na base das fontes nacionais usuais. Esta equipa da OCDE recomendava por isso trabalhar-se com base nas autorizações de residência, o que deixa de fora do quadro os fluxos em geral e os fluxos de nacionais (imigrantes que já não têm nacionalidade estrangeira). A razão de ser deste “ângulo morto”, escrevem, é o facto de só as migrações reguladas deixarem rastro burocrático suscetível de tratamento estatístico (p. 2). É, pois, de afluxo de estrangeiros que tendencialmente se fala quando se tratam estatísticas da imigração.

Outros grupos de investigação depararam-se com dificuldades similares: Huddleston, Niessen e Tjaden (2013) fazem notar que a definição de imigrantes nas estatísticas internacionais depende da disponibilidade de variáveis nas bases de dados nacionais que os permitam identificar enquanto tal. “Imigrante”, referem estes autores, é uma categoria muito inclusiva que pode referir-se, por exemplo, à naturalidade, à nacionalidade, ou à naturalidade dos pais.

Desta premissa de base acerca de como operacionalizar estatisticamente o conceito de imigrante, acrescentam-se os desafios da operacionalização da noção de integração e a inerente consolidação de indicadores de integração dos imigrantes.

A emergência da necessidade de se definirem os indicadores de integração de imigrantes passou pela aprovação, em 19 de novembro de 2004, dos Princípios Básicos Comuns de Integração dos Imigrantes na União Europeia, constando no décimo princípio comum exatamente a preocupação e prioridade dos Estados-membros passarem a desenvolver indicadores e mecanismos de avaliação de forma a permitirem aos decisores políticos monitorizarem o impacto das suas políticas e sinalizarem situações de necessidade de adaptação das políticas para uma melhor integração das populações imigrantes (Oliveira e Gomes, 2014: 18).

Com estes princípios básicos e a Agenda Comum para a Integração - Enquadramento para a integração de nacionais de países terceiros na União Europeia (COM/2005/389 final) a Comissão assumia a clarificação do conceito operativo de integração (no quadro das suas recomendações para política pública) como “um processo dinâmico e bidirecional de adaptação mútua de todos os imigrantes e residentes nos Estados-Membros” (14615/04 [Presse 321]).

A Declaração de Vichy (MIGR 108 SOC 668), relativa à conferência ministerial de 3 e 4 de novembro de 2008, elevou a avaliação das políticas de integração para a prioridade europeia, ditando que esta fosse objeto de discussões regulares acerca dos métodos e dos resultados e que levasse à identificação de indicadores. Continuando a construir sobre esta fundação, com o Programa de Estocolmo – Uma Europa Aberta e Segura que Sirva e Proteja os Cidadãos (2010/C 115/01) o Conselho Europeu convidou a Comissão a apoiar os esforços dos Estados-membros no sentido de: (…) desenvolver indicadores básicos num número limitado de políticas relevantes (p. ex. emprego, educação e inclusão social) com vista a monitorizar os resultados das políticas de integração, e a fim de permitir uma melhor comparação das experiências nacionais e de reforçar o processo europeu de aprendizagem (2010/C 115/01).

A Declaração de Zaragoza, adotada em Abril de 2010 pelos ministros responsáveis pela integração de imigrantes dos vários Estados-membros, veio culminar este processo com a identificação objetiva e assumida pelos Estados-membros das dimensões de integração dos imigrantes – (1) emprego; (2) educação; (3) inclusão social; e (4) cidadania ativa - que eram, por sua vez, mensuradas a partir de indicadores – denominados então dos indicadores comuns de integração de imigrantes. Neste âmbito era decidida a realização de um projeto-piloto com o objetivo de: (…) avaliar as políticas de integração, e nomeadamente a apreciar os indicadores propostos (…) e analisar o significado dos indicadores definidos tendo em conta os contextos nacionais, o pano de fundo constituído por diversas populações de migrantes e pelas diferentes políticas de migração e de integração dos Estados-Membros, bem como elaborar um relatório sobre a disponibilidade e a qualidade dos dados provenientes de fontes harmonizadas selecionadas para efeitos do cálculo desses indicadores (8771/10 MIGR 40 SOC 271).

Dando seguimento a este compromisso, o EUROSTAT realizou em 2011 o estudo piloto Indicators of immigrant integration. A pilot Study (Kraszewska et al., 2011) com vista a aferir a disponibilidade e a qualidade dos dados provenientes de fontes europeias harmonizadas para o cálculo dos quinze indicadores de integração, das quatro dimensões, para os quais puderam ser compilados dados comparáveis. Este primeiro exercício passou a ser assumido de forma regular, publicando o EUROSTAT novos relatórios e promovendo novos estudos sobre a utilização dos indicadores comuns de integração de imigrantes - sendo o mais recente desses relatórios recentemente publicado Migrant integration. 2017 edition, Statistical books EUROSTAT. Foi também criado um repositório próprio com os dados de integração de migrantes usados: mais aqui.

Em 2013 a Comissão Europeia também promoveu e publicou um estudo compreensivo acerca da possível utilização dos indicadores de integração de imigrantes - Using EU Indicators of Immigrant Integration. Nesse âmbito, os autores do estudo, Huddleston e colaboradores (2013: 37), defenderam a necessidade de se assegurar a comparabilidade através da utilização de dados de recolhas internacionais, dada a variação de país para país em termos de definições e de cobertura da população imigrante, reconhecendo porém a necessidade de aprofundar a dimensão das amostras de algumas destas fontes e inquéritos europeus que não foram originalmente concebidas para recolher dados acerca de imigrantes. Os autores recomendam ainda que se explicite a incerteza dos resultados desses inquéritos europeus, dando a conhecer os respetivos intervalos de confiança (nomeadamente para as subamostras de populações imigrantes residentes) e, desse modo, permitir baixar a fasquia do quantitativo exigido para a divulgação de resultados; e que se harmonize os métodos de produção de dados, nomeadamente no que diz respeito às regras utilizadas no estabelecimento das ponderações (ajustes estatísticos que podem ser utilizados para acomodar as não respostas) aplicadas à nacionalidade e à naturalidade dos respondentes, que à data divergiam entre países (Huddleston et al., 2013: 7-8).

Em 2015, a Comissão Europeia com a OCDE promoveram também o relatório Indicators of Immigrant Integration 2015 – Settling In – para monitorizar a fiabilidade dos indicadores comuns de integração de imigrantes e validar novas possibilidades de indicadores de integração, focando a sua análise na população nascida no estrangeiro (e não na população estrangeira per si). Esta publicação veio aprofundar o anterior relatório da OCDE de 2012 – Setting In OECD Indicators of Immigrant Integration. Ambos os relatórios da OCDE identificam gaps entre imigrantes e populações nascidas nativas nos países da União Europeia e noutros países da OCDE, assumindo mais dimensões analíticas de integração e mais indicadores para além dos estabelecidos na Declaração de Zaragoza.

Em junho de 2016, o Plano de Ação Europeu sobre a Integração de Nacionais de Países Terceiros (COM/2016/377 final) reforça o compromisso da Comissão de continuar a monitorizar as políticas de integração e os respetivos resultados através do desenvolvimento das ferramentas e indicadores já disponíveis, nomeadamente em parceria com a OCDE e a Agência da União Europeia para os Direitos Fundamentais (FRA).

O mais recente relatório da Agência da União Europeia para os Direitos Fundamentais (FRA) – Together in the EU. Promoting the participation of migrants and their descendants (2017), respondendo também a uma das ações previstas no plano de ação europeu, procura exatamente contribuir para essa monitorização das políticas de integração e respetivos resultados. Entre outras dimensões analisadas, o relatório alerta ainda para os desafios que se colocam nas especificidades nacionais na monitorização da integração dos imigrantes e das políticas de integração. O relatório nota que apenas cerca de metade dos Estados-membros desenvolve algum tipo de avaliação periódica das suas políticas e dos seus planos ou estratégias nacionais de integração (15 países) e nem sempre os países baseiam essas avaliações na monitorização a partir dos indicadores comuns de integração estabilizados na Declaração de Zaragoza. O relatório identifica apenas onze Estados-membros (Áustria, Bélgica-Flandres, Dinamarca, Estónia, Finlândia, Alemanha, Itália, Letónia, Holanda, Portugal e Suécia) a utilizar os indicadores de integração baseados em dados oficiais disponíveis, referindo-se a todos ou à maioria dos indicadores de Zaragoza. No mesmo capítulo, o relatório destaca finalmente dois Estados-membros que adotaram indicadores adicionais, indo para além dos estabelecidos na Declaração de Zaragoza com recurso a fontes estatísticas e administrativas nacionais: Portugal e Alemanha. Portugal aparece, pois, particularmente destacado por ser um dos países com melhor e mais ampla sistematização de dados e indicadores que vão para além das recomendações de Zaragoza (FRA, 2017: 37), sendo realçados como evidência disso os relatórios estatísticos deste Observatório das Migrações da Coleção Imigração em Números (Oliveira e Gomes, 2014 e Oliveira e Gomes, 2016).