Texto adaptado do capítulo 1. de Oliveira et al. (2017), Acesso à Nacionalidade Portuguesa: 10 anos da Lei em números
A cidadania é um princípio organizacional da vida política que define membros e participantes, assumindo-se como o estatuto que cria a ligação legal entre um indivíduo e um Estado e estabelece direitos e obrigações para o indivíduo nesse Estado. Sem os indivíduos que pertencem a um Estado (em função da sua nacionalidade), o Estado não pode existir, tornando-se por isso a cidadania a instituição a partir da qual cada Estado se constitui e se reconstitui. Reconhecendo a importância significativa da cidadania e, inerentemente, do principio de admissibilidade incondicional de residência no território do Estado, os Estados enquadram este estatuto e os direitos que lhe estão inerentes de forma privilegiada nos seus enquadramentos legais (Vink e Baubock, 2013: 622).
No mundo há inúmeras formas, modalidades e tipos de acesso à nacionalidade: pode ser obtida por nascimento ou depois do nascimento, ou ainda retrospetivamente ao local de nascimento do próprio ou de ascendentes; pode ser automática ou por pedido - depois de um conjunto de requisitos verificados, das condições estarem cumpridas, e as autoridades competentes tomarem uma decisão. Quando a concessão da nacionalidade não é automática, pode estar na responsabilidade discricionária das autoridades competentes, ou estar dependente que a pessoa reúna um conjunto de condições. Por sua vez, são salvaguardadas várias modalidades de acesso à nacionalidade: por descendência, por nascimento, por legitimação, por casamento, por adoção, por idade (chegar à maioridade), ou por estabelecer residência regular num determinado país. Os procedimentos podem ser chamados de ‘aquisição’ ou de ‘atribuição’ em função de se se trata de uma “nacionalidade derivada” ou “nacionalidade original”, respetivamente. Em suma, são inúmeras as matrizes a considerar para enquadrar o acesso à nacionalidade, contudo nenhuma destas distinções tornam claras todas as condições que os indivíduos têm de cumprir para se tornarem elegíveis nos processos de aquisição ou de atribuição de uma nacionalidade, variando esses bastante de país para país (Waldrauch, 2006: 105).
As migrações internacionais são uma das principais causas da complexificação das regulamentações de cidadania (Vink e Bauböck, 2013: 623). Num mundo sem mobilidade, no qual o território e a população nele residente dariam uma correspondência direta a um Estado e a um território, a concessão de nacionalidade seria direta ao nascimento das pessoas no território, e não seriam necessários enquadramentos para a naturalização de cidadãos. A mobilidade humana causa, porém, desconexões entre os territórios e a população que a esses territórios pertence ou que neles reside.
Os enquadramentos legais de acesso à nacionalidade assumem, portanto, um importante impacto tanto na perspetiva da integração das populações imigrantes e da manutenção de ligações às populações emigrantes, como na perspetiva da atenuação de fenómenos de quebra populacional ou envelhecimento demográfico por interferirem diretamente no universo dos nacionais de cada país. Ao longo do tempo os países da OCDE que incentivaram o acesso à nacionalidade das suas populações imigrantes, verificaram o aumento da sua população nacional residente e, consequentemente, a diminuição da sua população estrangeira. A experiência migratória de cada país – na sua componente tanto da imigração como da emigração – infere, pois, nos diferentes enquadramentos legais em função da expectativa e da definição que cada Estado assume para enquadrar quem são os seus nacionais. Em diferentes momentos da história de cada país, alguns Estados reagiram aos problemas de integração dos seus imigrantes residentes, promovendo a naturalização e a concessão da nacionalidade às segundas e terceiras gerações de imigrantes. Já outros Estados tornaram o acesso à nacionalidade mais difícil aos imigrantes e seus descendentes, promovendo mais as ligações aos seus emigrantes, permitindo que esses se naturalizassem no estrangeiro sem perderem a nacionalidade de origem (Bauböck et al., 2006: 15). Outras políticas de cidadania têm assumido também objetivos de caráter misto, assumindo-se como inclusivas de ambos os universos de imigrantes residentes e de emigrantes (Vink e Bauböck, 2013: 640).
Resulta, pois, que não há um modelo único à escala mundial (ou mesmo europeia) quanto à política de cidadania, e é difícil definir grupos coerentes de países com regimes de acesso à nacionalidade semelhantes, atendendo à complexidade das regras, das regulações e dos procedimentos que definem o acesso à nacionalidade em cada Estado, e às suas respetivas mudanças e evolução ao longo do tempo.
É consensual, porém, reconhecer que a lei da nacionalidade e as políticas de cidadania dos diferentes países são determinantes no acesso à nacionalidade dos imigrantes e residentes estrangeiros nos diferentes países. Os enquadramentos legais criam as condições a partir das quais a nacionalidade pode ser obtida ou perdida, assumindo vários objetivos na construção e constituição da população de um Estado.
Como é realçado em vários estudos internacionais (Huddleston et al., 2015: 62; OCDE, 2011; Bauböck et al., 2006), a aceitação da dupla nacionalidade é uma das mais importantes dimensões das políticas de cidadania por afetar diretamente (e positivamente) as taxas de naturalização. A aceitação da dupla ou múltipla nacionalidade tem-se assumido como uma tendência na maioria dos Estados (nomeadamente os europeus, entre os quais Portugal), embora alguns países continuem na atualidade a requerer a renúncia da nacionalidade de origem na aquisição de uma nova nacionalidade (Bauböck et al., 2006: 24), afetando assim tanto as suas populações imigrantes residentes como a sua população emigrante.
Noutra vertente, verifica-se também que alguns Estados têm evoluído para assumir nas suas regulamentações da nacionalidade uma dimensão humanista, na qual o direito da cidadania é assumido como um direito humano fundamental. Embora seja explicitado no artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos que todas as pessoas têm direito a uma nacionalidade, esta provisão não indica de que forma cada pessoa tem acesso ou adquire uma nacionalidade, intersectando-se por isso a soberania dos Estados com a liberdade de escolha dos indivíduos em determinarem a sua nacionalidade (Hailbronner, 2006: 37). Resulta que, nesta tendência mais humanista, os Estados atendem não apenas à ligação dos indivíduos ao Estado, mas também aos interesses individuais dos cidadãos e à sua ligação ao enquadramento legal internacional.
A explicação da diversidade dos regimes de cidadania e da evolução do volume de concessões de nacionalidade, que difere de país para país, tem atendido na literatura a duas naturezas de fatores explicativos: os endógenos e os exógenos.
Desde logo inúmeros autores têm realçado (Bauböck et al., 2006) a relevância de se atender aos impactos da política de cidadania e aos enquadramentos legais que estabelecem as condições de acesso e perda de uma nacionalidade (fatores endógenos) – a estrutura de oportunidades da sociedade de acolhimento (Oliveira e Carvalhais, 2016). Alguns autores têm, neste âmbito, definido tipologias de regimes de cidadania (Bauböck et al., 2006; Vink e Bauböck, 2013: 623) atendendo às características específicas de cada país e que explicam as suas opções na definição do seu regime de cidadania. A diversidade de políticas de cidadania é múltipla, devendo porém perceber-se os obstáculos ou as oportunidades que podem estar subjacentes nos enquadramentos dos países e, assim, na evolução das concessões de nacionalidade.
Mas a dimensão da estrutura de oportunidades definida pelo enquadramento legal de cidadania dos Estados não é suficiente. Se assim fosse todas as nacionalidades residentes num mesmo Estado teriam iguais propensões para adquirirem a cidadania do país de acolhimento. Neste âmbito, como realçam inúmeros autores (Dronkers e Vink, 2012: 391; Vink et al., 2013: 15), é fundamental atender não apenas ao regime de cidadania do país de acolhimento, mas também à política de nacionalidade dos países de origem dos cidadãos e às características de quem procura obter a nacionalidade de um Estado para, assim, se compreender a maior ou menor motivação e propensão de determinadas populações migrantes para adquirirem a nacionalidade dos países de acolhimento. Os fatores exógenos resultam, pois, de os países não terem populações imigrantes idênticas do ponto de vista demográfico ou de outras variáveis pessoais (e.g., níveis educacionais, tempo de imigração, anos de residência na sociedade de acolhimento, situação familiar, falar a língua do país de acolhimento, emprego/desemprego) e que influem na decisão de indivíduos acederem ou não a outra cidadania. Complementarmente devem considerar-se as variáveis que dizem respeito ao país de origem (e.g., desenvolvimento económico, situação política e, sobretudo tolerância à dupla nacionalidade) (Dronkers e Vink, 2012: 407; Vink, et al., 2013).
A bibliografia que se segue, sem pretensão de exaustividade, ilustra bem como estes e outros temas associados ao acesso à nacionalidade têm sido analisados. Se conhecer outras referências relevantes, por favor não deixe de partilhá-las connosco através do email om@acm.gov.pt
Artigos, capítulos de livros e Working Papers:
BAGANHA, Maria Ioannis e Sousa, Constança Urbano (2006), “Portugal”, in BAUBÖCK, Rainer; ERSBØLL, Eva; GROENENDIJK, Kees e WALDRAUCH, Harald (eds.), Acquisition and Loss of Nationality Policies and Trends in 15 European States. Volume 2 Country Analyses, Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 435-476.
HABERMAS, Jürgen (1992), "Citizenship and national identity: some reflections on the future of Europe", in Citizenship: Critical Concepts, 2, pp. 341-358.
HAILBRONNER, Kay (2006), “Nationality in Public International law and European law”, in BAUBÖCK, Rainer; ERSBØLL, Eva; GROENENDIJK, Kees e WALDRAUCH, Harald (eds.), Acquisition and Loss of Nationality Policies and Trends in 15 European States. Volume 1 Comparative Analyses, Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 35-104.
ITZIGSOHN; Jose (2000), "Immigration and the boundaries of citizenship: the institutions of immigrants' political transnationalism", in International Migration Review, pp. 1126-1154.
KOOPMANS, Ruud; MICHALOWSKI, Ines (2017), “Why Do States Extend Rights to Immigrants? Institutional Settings and Historical Legacies Across 44 Countries Worldwide”, in Comparative Political Studies, 50(1), pp. 41-74.
OLIVEIRA, Catarina Reis e INÁCIO, Andreia (1999), “Nacionalizações em Portugal (1985-1996)”, Working Paper n.º 11, Lisboa: Socinova – FCSH/UNL.
WALDRAUCH, Harald (2006), “Methodology for comparing acquisition and loss of nationality”, in BAUBÖCK, Rainer; ERSBØLL, Eva; GROENENDIJK, Kees e WALDRAUCH, Harald (eds.), Acquisition and Loss of Nationality Policies and Trends in 15 European States. Volume 1 Comparative Analyses, Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 105-182.
Livros e Relatórios:
BAUBÖCK, Rainer (1994), Transnational citizenship: membership and rights in international migration. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
CASTLES, Stephen, e DAVIDSON, Alastair (2000), Citizenship and migration: Globalization and the politics of belonging, Nova Iorque: Routledge.
HORTA, Ana Paula Beja (2008), A construção da alteridade. Nacionalidade, Políticas de Imigração e Acção Colectiva Migrante na Sociedade Portuguesa Pós-Colonial, Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian e Fundação para a Ciência e a Tecnologia.
HOWARD, Marc Morjé (2009), The Politics of Citizenship in Europe, Cambridge: Cambridge University Press.
KOSTAKOPOULOU, Dora (2008), The future governance of citizenship, Cambridge: Cambridge University Press
KYMLICKA; Will (1995), Multicultural citizenship: A liberal theory of minority rights, Oxford: Clarendon Press.
MATIAS, Gonçalo Saraiva (2014), Migrações e Cidadanias, Lisboa: Fundação Francisco Manuel dos Santos.
OCDE (2011), Naturalisation: A Passport for the Better Integration of Immigrants?, Paris: OCDE.
OCDE (2016), International Migration Outlook, Paris: OCDE.
SOYSAL, Yasemin (1994), Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe, Chicago: University of Chicago Press.