Asilo e Proteção Internacional: sumário conceptual

Asilo e Proteção Internacional: sumário conceptual

Nos últimos anos, surgiu uma nova vaga de trabalhos académicos e relatórios institucionais em resposta à chamada “crise dos refugiados”. Os objetivos destes trabalhos variam muito entre si, indo desde a compreensão do quotidiano dos refugiados em campos de acolhimento (Carvalho, 2014), à avaliação de até que ponto os sistemas educativos dos países de acolhimento têm sido capazes de dar resposta às necessidades dos refugiados (Comissão Europeia / EACEA / Eurydice, 2019), ou à identificação de formas de melhorar a resiliência dos diversos sistemas dos países face ao influxo crescente de refugiados e de outros imigrantes com necessidade de proteção (OECD, 2019). Entre estes polos situam-se inúmeros outros objetivos, tais como a mediatização do tema e a sua veiculação nos meios de comunicação (Gonçalves, 2019); a compreensão do papel desempenhado pelas causas ambientais no incentivo à deslocação de populações (Ferreira, 2019); a avaliação de estratégias concretas de integração (Omar, 2019); a idealização de ferramentas de apoio à integração de refugiados (e.g. apps, Ribeiro, 2019).

 

A intensidade atingida pela chamada ‘crise do refugiados’, com aumento das populações deslocadas e das perdas de milhares de vidas no Mar Mediterrâneo, tem-se comparado ao vivido no continente europeu durante e imediatamente após a Segunda Guerra Mundial. Contudo, o movimento de refugiados e de pessoas em busca de proteção internacional neste continente nunca desapareceu, tendo estes fluxos, com maior ou menor intensidade, permanecido como uma dimensão estrutural das migrações para (e na) Europa nas últimas sete décadas. Ao longo destas décadas mudaram, porém, as abordagens, impactos e perceções desta realidade, devendo por isso refletir-se de que forma a atual crise das migrações tem induzido também a uma crise de conceitos nas teorias das migrações (Oliveira, Peixoto e Góis, 2017).

 

Em crise está, desde logo, a diferenciação entre imigrantes económicos e refugiados. Esta distinção remete para o binómio sociológico clássico que opõe iniciativa (agency) a estrutura. Os imigrantes económicos seriam caraterizados pela iniciativa, tomando decisões por via das quais pretendem maximizar a utilidade da sua localização. Os refugiados, por sua vez, estariam à mercê de fatores estruturais e contingentes que determinariam os seus movimentos. Esta distinção clara é, contudo, também ingénua. É-o em particular porque conduz a que se espere encontrar na realidade social apenas instâncias puras de imigrante económico e de refugiado. Dito de outro modo: “os conceitos atuais falham por não atenderem à multiplicidade de realidades que existem no terreno” (Oliveira, Peixoto e Góis, 2017: 77). Em parte, esta insuficiência nasce de se estarem a confundir dois tipos de ferramentas subjacentes, nomeadamente, a esquemas de classificação administrativa e legal que conferem determinados deveres e direitos a pessoas concretas.

 

Uma pesquisa empírica recente, conduzida entre 2013 e 2015, acerca da imigração irregular para a Europa (Triandafyllidou, 2017), realçou neste âmbito que os fluxos migratórios nunca são explicados apenas pelas motivações dos indivíduos (agentes) ou pelas políticas migratórias (condições estruturais), mas resultam antes da interação dos dois e da interferência de uma variedade de outros fatores explicativos associados à ação de atores intermediários envolvidos nos processos de migração (e.g., empregadores, traficantes, organizações da sociedade civil, autoridades de acolhimento, comunidades imigrantes). Como a autora também reconhece – perante a atual crise dos refugiados e das mortes trágicas no Mediterrâneo –, é necessário atender à preponderância explicativa que o indivíduo assume, enquanto agente com motivações e que aciona recursos e oportunidades que perceciona para garantir o alcance dos seus objetivos e expectativas de um futuro melhor. Neste âmbito, o equilíbrio entre agência (indivíduo) e estrutura (sociedade de origem e de destino) fica instável na decisão de migrar, perante a premência de fatores que impelem a fuga urgente à insegurança e pobreza (Oliveira, Peixoto e Góis, 2017).

 

Assim mesmo um termo ou categoria aparentemente clara pode induzir a dúvidas de classificação, como se mostra com a definição de refugiado. A convenção de 1951 considera que qualquer pessoa que receie “com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar” (artigo 1). O artigo 33 da convenção de 1951 salvaguarda ainda o princípio de não repulsão (non-refoulement), definindo este que “nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas” (artigo 33).

 

Ora, ainda que as limitações temporais que lhe haviam sido impostas no documento original tenham sido entretanto removidas pelo Protocolo Adicional à Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 31 de janeiro de 1967, para alguns esta classificação de refugiado é demasiado estática e datada. Alguns autores defendem que a classificação devia evoluir de modo a poderem ser incluídas, por exemplo, as pessoas deslocadas em função das alterações climáticas e catástrofes ambientais (e.g., El-Hinnawi, 1985), ou as pessoas alvo de perseguição em função da orientação sexual - sendo esta última já contemplada, em função de jurisprudência, em países como o Canadá (LaViolette, 1997).

 

Ao nível do Conselho da Europa enquadram-se, por sua vez, três instrumentos - o Acordo Europeu Relativo à Supressão de Vistos para os Refugiados, de 20 de abril de 1959, a Convenção Europeia sobre Funções Consulares e Protocolos Adicionais, de 11 de dezembro de 1967, e o Acordo Europeu sobre a Transferência de Responsabilidade Relativa a Refugiados, de 16 de outubro de 1980 – que explicitam diferentes proteções para refugiados e complexificam a conceptualização de asilo. No primeiro, as partes acordam, em regime de reciprocidade, não exigir vistos aos refugiados que residam numa delas, desde que sejam titulares de título de viagem emitido pelo país de residência habitual e não fiquem mais de três meses no outro país. No segundo, trata-se de assegurar aos refugiados acesso a uma proteção consular efetiva. No terceiro, estabelece-se o procedimento a seguir em caso de transferência da responsabilidade de emitir um título de viagem.

 

Mas os desafios conceptuais nesta área não se colocam apenas aos níveis epistemológico, científico ou ideológico, como bem têm demonstrando enquadramentos legais e institucionais (internacionais e nacionais) que vão sendo definidos em função da complexidade da realidade social, nomeadamente no contexto da União Europeia. A esse nível atenda-se à diferenciação adotada no contexto europeu para os processos de reinstalação e de recolocação de refugiados, tal como definidos na Agenda Europeia da Migração (COM[2015] 240 final). A reinstalação (resettlement) consiste na transferência, a pedido do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), de refugiados em situações de vulnerabilidade e com necessidade de proteção internacional de um primeiro país de asilo fora da União Europeia para um Estado-membro que os aceite acolher. Por regra, é concedido a esses refugiados reinstalados um estatuto de residência de longa duração e, em inúmeros casos, a possibilidade de aceder à nacionalidade do Estado-membro que os acolhe. Neste âmbito a reinstalação é percecionada como uma solução duradoura e um instrumento de proteção de refugiados. Os Estados-Membros trabalham em estreita colaboração em muitos aspetos da reinstalação de refugiados, definindo prioridades comuns de reinstalação, desenvolvendo instrumentos de financiamento e colaborando de forma prática através de estruturas europeias como o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO) e a Rede Europeia de Reinstalação. Funcionando esta última através de pontos focais nacionais de 14 Estados-membros, entre os quais está representado Portugal pelo Conselho Português para os Refugiados (CPR).

 

O processo de recolocação de refugiados refere-se, por sua vez, ao movimento de refugiados (já com estatuto definido pela Convenção de Genebra ou de beneficiários de proteção subsidiária, na aceção da Diretiva 2004/83/CE) de um Estado-membro da UE que lhes concedeu proteção internacional para outro Estado-membro que lhes concederá proteção similar. É um processo interno à União Europeia, no qual Estados-membros apoiam-se na distribuição da população refugiada atendendo a que alguns Estados-membros tende a ter mais pressão nas suas fronteiras (Oliveira et al., 2017: 79-80). A recolocação traduz um processo de solidariedade interna e de partilha de encargos da UE, especialmente com os países de fronteira marítima ou terrestre da Europa que recebem mais refugiados (em particular da Grécia e de Itália).

 

Nos últimos anos surgiu ainda a noção de proteção temporária para retratar o procedimento de carácter excecional que assegura proteção, perante a iminência de um afluxo massivo de pessoas deslocadas de países terceiros, a pessoas impossibilitadas de regressar ao seu país de origem. Define-se como uma proteção temporária imediata sobretudo se o sistema de asilo não puder responder ao afluxo sem provocar efeitos contrários ao seu correto funcionamento, surgindo por isso este mecanismo no interesse das pessoas em causa (Lei n.º 67/2003, de 23 de agosto, transpondo a Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001).

 

Também o conceito de proteção humanitária, que é deliberadamente lato de modo a poder cobrir um leque de situações que extravasa o pedido de asilo e eventual concessão do estatuto de refugiado, tem sido objeto de críticas por ser demasiado aberto a interpretações e indefinido quando se trata de providenciar um referencial operacional explícito. Tal levou a que, no quadro institucional da União Europeia, fosse recentemente redefinido de modo a que se entenda que a proteção humanitária se dirige a situações de violência, coerção, miséria induzida e abuso de pessoas, grupos e comunidades no contexto de crises humanitárias (Comissão Europeia, 2016: 5-6). Surgem também, por vezes, mal-entendidos em torno deste conceito por via do facto de humanitary protection ser o termo utilizado no Reino Unido para referir a proteção subsidiária (Home Office, 2017: 8), que em termos europeus é uma situação concreta de proteção humanitária. Neste âmbito foi definido o programa voluntário de admissão por motivos humanitários que decorre do acordo a que a UE e a Turquia chegaram a 18 de março de 2016: trata-se de “um processo acelerado através do qual os Estados participantes, com base numa recomendação do ACNUR na sequência de um pedido da Turquia, admitem pessoas com necessidade de proteção internacional, deslocadas devido ao conflito na Síria, e que tenham sido registadas pelas autoridades turcas antes de 29 de novembro de 2015, a fim de lhes conceder proteção subsidiária, tal como definida na Diretiva 2011/95/UE, ou um estatuto temporário ou equivalente, cujo prazo de vigência não pode ser inferior a um ano” (C[2015] 9490 final).

 

Complementar à situação dos refugiados estão contemplados outros mecanismos de proteção internacional de salvaguarda de direitos humanos fundamentais de pessoas a quem falta proteção no seu país de origem. A proteção subsidiária corresponde a um estatuto conferido a um nacional de país terceiro à União Europeia ou apátrida que não possa ser considerado refugiado, mas em relação a quem se verificou existirem motivos significativos para acreditar que, caso volte para o seu país de origem ou, no caso de um apátrida, para o país em que tinha a sua residência habitual, corra um risco real de sofrer ofensa grave na aceção da Diretiva 2004/83/CE, do Conselho, de 29 de abril, e que não possa ou, em virtude dos referidos riscos, não queira pedir a proteção desse país (Oliveira et al., 2017: 79).

 

As iniciativas nacionais dos diversos Estados-membros, existindo à margem das diretivas europeias, são ditas estatutos de proteção não harmonizada. Um estudo promovido pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras para a Rede Europeia das Migrações (Ataíde et al., 2009: 3-5) destacava quatro estatutos na legislação portuguesa. Antes de mais, o estatuto de refugiado que permite que a concessão de asilo seja fundamentada na existência de perseguição ou ameaça de perseguição em consequência da sua atividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana (n.º 8 do art.º 33 da Constituição da República Portuguesa e n.º 1 do art.º 3 da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho), indo desse modo além da então vigente Diretiva 2004/83/CE, do Conselho, de 29 de abril. O segundo estatuto não harmonizado apontado nesse estudo referia-se à proteção subsidiária por razões humanitárias, sendo esta atribuída a quem não fosse aplicável a concessão do direito de asilo, em razão da existência de sistemática violação de Direitos Humanos nos países de que são nacionais ou onde tinham residência habitual (n.º 1 do art.º 7 da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho), alargando assim o âmbito das pessoas elegíveis para efeitos de proteção subsidiária, face ao regime previsto pela então vigente Diretiva 2004/83/CE, do Conselho, de 29 de abril. Contudo, a Lei n.º 26/2014, de 5 de maio, alterou este artigo, levando estas situações a confluir sob a figura geral da proteção subsidiária. Outro estatuto não harmonizado identificado então refere-se à concessão de autorizações de residência com dispensa de visto de residência em situações especiais (e.g., doentes, vítimas de exploração que tenham denunciado a situação, ou vítimas de tráfico de pessoas) ou ao abrigo do regime excecional por razões de índole humanitária (art.os 122 e 123 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho). Por fim, o estudo em questão refere o visto de estada temporária, emitido a favor de estrangeiros carecidos de tratamento hospitalar (art.º 54 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho) (Ataíde et al., 2009: 3-5).

 

A lei do asilo em Portugal conheceu sucessivas versões, sendo de mencionar a Lei n.º 38/80, de 1 de agosto, a Lei n.º 70/93, de 29 de setembro, e a Lei n.º 15/98, 26 de março, todas elas já revogadas. O diploma atualmente em vigor é a Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, que estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária. Subsequentemente, esta veio a ser alterada pela Lei n.º 26/2014, de 5 de maio no sentido de transpor as mais recentes diretivas europeias. São elas: a Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro; a Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho; e a Diretiva 2013/33/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho. À luz do enquadramento legal português, sempre que o estatuto de refugiado é concedido a um estrangeiro ou apátrida, o requerente é autorizado a permanecer em território nacional, conforme previsto na legislação internacional posteriormente incorporada na lei portuguesa. Os beneficiários do estatuto de refugiado e de proteção subsidiária estão sujeitos aos mesmos direitos e deveres dos estrangeiros residentes em Portugal, tendo de respeitar as obrigações previstas na Constituição da República Portuguesa (designadamente os artigos 15.º a 33.º, 41.º e 46.º) e da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho.

 

Encontra-se também em vigor a Lei n.º 67/2003, de 23 de agosto, que transpõe na íntegra a Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001, e diz respeito à concessão de proteção temporária no caso de afluxo massivo de pessoas deslocadas, bem como a medidas através das quais se procura assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento.